加强规划修改监管 细化法律责任
——分组审议城乡规划法草案发言摘登（五）
2007年8月25日下午，十届全国人大常委会第29次会议分组审议《中华人民共和国城乡规划法（草案）》，发言摘登如下：
王维城委员说，城乡规划法非常重要，规划是龙头，规划搞不好，建设肯定搞不好。草案第16条规定编制城市规划报送人大常委会审议和根据审议意见修改规划的情况一并报送是非常重要的。提一点意见，第四章是“城市规划的修改”，我认为规划的修改，本质上也是一定程度上部分编制新规划。编制规划的程序中有经人大常委会审议的环节，我认为，修改规划同样应当经人大常委会审议。建议要将修改后的方案连同人大常委会的审议意见一并上报，按原审批程序报批。
李连宁委员说，这次城乡规划法草案的修改解决了一个难点问题，就是在城乡规划制定问题上政府和人大的关系。按照原来草案的规定，城乡规划要由同级人大常委会审查同意，它是一个审查程序。但是审查同意的规划报到上一级政府后，如果上一级政府否定了这个规划，就等于是上级政府否定了下级人大常委会的决议或决定。现在这样的修改比较好，把原来的审查程序改为审议程序，由同级人大常委会进行审议，提出审议意见，政府要认真研究处理，做出必要的修改，然后连同审议意见一并报上级政府审批。我认为这样就处理好了政府和人大的关系。目前的条文有一个缺陷，就是规划的制定解决了，而规划的修改程序，按照现在的表述没有体现出政府和人大的关系。按照现在修改的程序，第46条最后一款规定，“修改后的规划应当按照原审批程序报批”，只是讲了一个“审批程序”，没有把“审议程序”考虑进来。第48条“乡、村规划”也是按“原审批程序”。乡的规划要乡级人民代表大会审议，村级规划是村民代表会议讨论。这样写又把人大放到一边了，只讲了审批程序。我建议做一点文字变化，对46条、48条的有关表述修改为“修改规划，应当按照制定规划的有关程序办理”，这样修改规划与制定规划一样，该审批审批，该审议审议。
沃岭生(全国人大代表)说，草案第45、46条，关于城乡规划的修改问题，这个问题老百姓反映是规划跟着政府走，一届政府一个规划，如何克服这个问题？这里提到了每五年对规划实施评估，这句话有什么根据？五年是不是政府换届了，新政府一换届就对过去的规划进行评估，就可以找理由对规划加以修改？所以我认为能不能把第45、46条倒过来，不应规定五年一评估，而是规定有下列情形之一的可以评估。比如“上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的”等等，之后再提出评估。现在有些基层政府领导为了体现政绩，搞形象工程，巴不得修改规划。所以说，这里不应该规定五年，应该是需要评估的就评估，不要规定时限，这样才能约束领导的随意性。
倪岳峰委员说，草案对于修改规划的规定还不够严格。近年来，城市规划执行得不够好，原因之一是规划修改比较随意。在本法中应当解决好这个问题。建议对草案第46条做出修改，删除第五项，即“城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形”，以降低修改规划的随意性。建议法律草案进一步明确各级地方政府的责任。城乡规划执行的效果，关键是在地方政府。目前执行城乡规划的责任，只限于城乡规划主管部门，政府只负责监督检查。但是，实际工作中，地方政府的城乡规划主管部门往往不能完全负起执行的责任，能负起这个责任的只能是地方政府。建议法律草案能做一点修改，赋予地方政府和地方政府的城乡规划主管部门执行城乡规划的权力，并规定相应的法律责任。
南振中委员说，草案第45条规定，总体规划的组织编制机关，应当向原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。为保障公众的知情权和人大及其常委会的监督权，对规划实施情况的评估报告应当同时向本级人大常委会提供，并向社会公布。建议将这一条修改为“组织编制机关应当向原审批机关和同级人民代表大会常务委员会提出评估报告并附具征求意见的情况，同时向社会公布”。草案第34条规定，城乡规划确定的铁路等用地禁止擅自改变用途，这一点至关重要。但草案对擅自改变用途的人应负的法律责任没有作出明确规定。建议在草案第6章法律责任中增加“违反本法规定，擅自改变城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道，核电站、垃圾填埋厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护用地的用途的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令其停止违法行为，恢复原状。”
王云龙委员说，建议修改草案第46条。规划是很重要的事，除了制定规划要科学、要有长远考虑，还要有规划的严肃性和权威性。有的地方虽然搞了规划，但随意性很大，缺少严肃性和权威性，这样的例子随处可见。第46条规定，有下列情形之一的第四条“经评估确需修改规划的”，我认为这一条太随意，什么叫“经评估”？有一个城市，原来规划的是路两边搞20米的绿化带，当时请了北京的专家，经过了严格论证，认为非常好。后来换了领导班子，改为50米。现在路边都已经盖了很多新房子了，结果又要拆房子。我相信他们变了规划也是经过评估的。所以，这一条随意性太大了，太软，容易给动不动就想变规划的人留下漏洞，建议删去这一条，或者加上限制词。
王涛委员说，草案第4章是城市规划的修改。我觉得修改的过程中，一个最主要的问题是规划编制后随意修改。因此本法中不应过分强调各省市县根据自己的需要修改规划，而应强调各级规划的修改必须服从于总体规划。我们希望城市规划主管部门加强这方面的管理，规划不能随意修改。修改规划，必须通过人大，人大要进行监督。修改应该慎重，应该严格控制，规划一旦制定，不是非常必要的，建议不要轻易修改。关于监督。在条款中对监督检查规定了许多内容。对执行规划中出现的问题进行监督，不仅要加强本系统内部的监督，还要加强外部的监督。本法中对系统内部规定了城乡规划主管部门的监督，但是城市规划主管部门自己规划，自己监督，缺少内部监督机制，因此建议在本法中建立内部监督机制。另外，希望本法理顺人大的监督程序。整个法中对于人大的监督，有的地方提了，有的地方没提，有的地方是备案，有的地方要征求人大的意见，规定的不系统。实际上任何地方的规划都应该有同级人大的监督，这是非常有效的外部监督。因此，建议对同级人大对规划监督的规定应该系统化，而且应该提高监督的实效，提高监督的力度。
奉恒高委员说，草案第50条，“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”因第51条和第50条内容基本一致，为此，我建议把这两条作为一条分两个层次来写，即第一款是50条的内容，第二款则明确“乡、镇人民政府要加强对村庄规划的监督检查。同时，在乡、镇人民代表大会上要报告乡镇和村庄规划的实施情况，并接受监督。”
王维城委员说，关于法律责任。第63条主要是针对违法建设规定的，我觉得处罚力度不够。现在不按规划的违法建筑太多了，屡禁不止。“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”“责令停建”说明已经在建了，停建是最起码的，应该加上恢复环境原状，并可以处工程造价20%以下的罚款。对于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”，这个数太低了，建议改成“百分之十以上百分之二十以下”，否则不足以震慑违法建筑。我国很多法律因为处罚力度太轻，导致法律的威慑力差。另外，对于“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除或者予以没收，不能没收实物的，没收全部违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，建议这里也改成“百分之二十”。提高处罚的最高限度，副作用不会太大，而正作用比较大。现在违法建设现象太普遍，导致规划软弱无力，流于形式。
江必新(全国人大代表)说，我对城乡规划法草案中法律责任一章提出一些修改意见，有一些问题还有斟酌的必要。第一，第57条、第58条、第59条、第60条里面都是“责令改正、通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”，我认为这两种处分的主体可能会有所不同，所以在这里都用分号，但是我考虑到这还是有问题的。如果处分主体确实不一样，即可以由不同的部门作出处分，可以改成“通报批评，并由有权机关对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”，这样是不是更准确一些。第二，第59条第（一）项，“未组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；”我觉得可以省略一点，就是“未组织编制城市或县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；”第三，第61条，后面有一句话“情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级，直至吊销资质证书”，“直至”这个词是不是可以再作一些修改和调整。第62条也有“直至”，我认为第62条这个地方用“直至”吊销资格证书是可以的。但是第61条，“情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级，直至吊销资质证书”，这就意味着既可以降低资质等级，又可以同时吊销资质证书，但是我认为这两种处罚是不可能同时存在的。当然，立法者可能是认为情节不同，有的是吊销资质证书，有的是降低资质等级，如果是想表达这种意思的话，可以直接改成“由原发证机关降低资质等级，或者吊销资质证书”，情节重的就吊销资质证书，情节轻的就降低资质等级。第四，第63条，“违反本法规定”后面有三个分号，后面“可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，前面用的是分号，如果说可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款这句话事关前面三种情形的话，即前面三种情况都可以附加并处罚款的话，那么在第二个分号后面本身就已经有“处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”，显然这是不合适的，不能这样规定。如果仅仅是对后面一种情形可以并处罚款的话，我认为这个地方就不应该用分号，而应该用逗号，“没收全部违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，否则会引起歧义。另外，我认为第一种情形“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”，仅仅是责令停止建设行不行？根据过去地方执法情况来看，适当地处以罚款可能更好一点。第五，第65条，“违反本法规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以处工程造价一倍以下的罚款”，我认为可以加上“并处工程造价一倍以下的罚款”，“责令限期拆除”固然可以消除违法后果，但是不能惩戒，不是立法的本意，我认为这里用并处工程造价一倍以下的罚款，不然就会理解成选择性的条款。第六，第67条，这里讲到“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，如果责成有关部门拆除的话，就会导致一种后果。要拆除违章建筑，通常要花费很多钱和成本，谁来买单？如果现在仅仅规定有关部门来强制拆除的话，那么这个单是由国家或政府来买。借鉴国外的一些立法例，我认为这个地方应该加上一条，“……强制拆除以后，应该责令违法建设者承担相应的费用”，这就有一个机制督促他自己拆，如果由政府来买单的话，他肯定是不会拆的，肯定是让政府来拆，他自己不用负担费用。有些国家还有一些惩罚性的规定。现在的条款不但没有惩罚的措施，连相应的费用承担都没有，不利于建立强有力的约束机制。
王维城委员说，城乡规划法非常重要，规划是龙头，规划搞不好，建设肯定搞不好。草案第16条规定编制城市规划报送人大常委会审议和根据审议意见修改规划的情况一并报送是非常重要的。提一点意见，第四章是“城市规划的修改”，我认为规划的修改，本质上也是一定程度上部分编制新规划。编制规划的程序中有经人大常委会审议的环节，我认为，修改规划同样应当经人大常委会审议。建议要将修改后的方案连同人大常委会的审议意见一并上报，按原审批程序报批。
李连宁委员说，这次城乡规划法草案的修改解决了一个难点问题，就是在城乡规划制定问题上政府和人大的关系。按照原来草案的规定，城乡规划要由同级人大常委会审查同意，它是一个审查程序。但是审查同意的规划报到上一级政府后，如果上一级政府否定了这个规划，就等于是上级政府否定了下级人大常委会的决议或决定。现在这样的修改比较好，把原来的审查程序改为审议程序，由同级人大常委会进行审议，提出审议意见，政府要认真研究处理，做出必要的修改，然后连同审议意见一并报上级政府审批。我认为这样就处理好了政府和人大的关系。目前的条文有一个缺陷，就是规划的制定解决了，而规划的修改程序，按照现在的表述没有体现出政府和人大的关系。按照现在修改的程序，第46条最后一款规定，“修改后的规划应当按照原审批程序报批”，只是讲了一个“审批程序”，没有把“审议程序”考虑进来。第48条“乡、村规划”也是按“原审批程序”。乡的规划要乡级人民代表大会审议，村级规划是村民代表会议讨论。这样写又把人大放到一边了，只讲了审批程序。我建议做一点文字变化，对46条、48条的有关表述修改为“修改规划，应当按照制定规划的有关程序办理”，这样修改规划与制定规划一样，该审批审批，该审议审议。
沃岭生(全国人大代表)说，草案第45、46条，关于城乡规划的修改问题，这个问题老百姓反映是规划跟着政府走，一届政府一个规划，如何克服这个问题？这里提到了每五年对规划实施评估，这句话有什么根据？五年是不是政府换届了，新政府一换届就对过去的规划进行评估，就可以找理由对规划加以修改？所以我认为能不能把第45、46条倒过来，不应规定五年一评估，而是规定有下列情形之一的可以评估。比如“上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的”等等，之后再提出评估。现在有些基层政府领导为了体现政绩，搞形象工程，巴不得修改规划。所以说，这里不应该规定五年，应该是需要评估的就评估，不要规定时限，这样才能约束领导的随意性。
倪岳峰委员说，草案对于修改规划的规定还不够严格。近年来，城市规划执行得不够好，原因之一是规划修改比较随意。在本法中应当解决好这个问题。建议对草案第46条做出修改，删除第五项，即“城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形”，以降低修改规划的随意性。建议法律草案进一步明确各级地方政府的责任。城乡规划执行的效果，关键是在地方政府。目前执行城乡规划的责任，只限于城乡规划主管部门，政府只负责监督检查。但是，实际工作中，地方政府的城乡规划主管部门往往不能完全负起执行的责任，能负起这个责任的只能是地方政府。建议法律草案能做一点修改，赋予地方政府和地方政府的城乡规划主管部门执行城乡规划的权力，并规定相应的法律责任。
南振中委员说，草案第45条规定，总体规划的组织编制机关，应当向原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。为保障公众的知情权和人大及其常委会的监督权，对规划实施情况的评估报告应当同时向本级人大常委会提供，并向社会公布。建议将这一条修改为“组织编制机关应当向原审批机关和同级人民代表大会常务委员会提出评估报告并附具征求意见的情况，同时向社会公布”。草案第34条规定，城乡规划确定的铁路等用地禁止擅自改变用途，这一点至关重要。但草案对擅自改变用途的人应负的法律责任没有作出明确规定。建议在草案第6章法律责任中增加“违反本法规定，擅自改变城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道，核电站、垃圾填埋厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护用地的用途的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令其停止违法行为，恢复原状。”
王云龙委员说，建议修改草案第46条。规划是很重要的事，除了制定规划要科学、要有长远考虑，还要有规划的严肃性和权威性。有的地方虽然搞了规划，但随意性很大，缺少严肃性和权威性，这样的例子随处可见。第46条规定，有下列情形之一的第四条“经评估确需修改规划的”，我认为这一条太随意，什么叫“经评估”？有一个城市，原来规划的是路两边搞20米的绿化带，当时请了北京的专家，经过了严格论证，认为非常好。后来换了领导班子，改为50米。现在路边都已经盖了很多新房子了，结果又要拆房子。我相信他们变了规划也是经过评估的。所以，这一条随意性太大了，太软，容易给动不动就想变规划的人留下漏洞，建议删去这一条，或者加上限制词。
王涛委员说，草案第4章是城市规划的修改。我觉得修改的过程中，一个最主要的问题是规划编制后随意修改。因此本法中不应过分强调各省市县根据自己的需要修改规划，而应强调各级规划的修改必须服从于总体规划。我们希望城市规划主管部门加强这方面的管理，规划不能随意修改。修改规划，必须通过人大，人大要进行监督。修改应该慎重，应该严格控制，规划一旦制定，不是非常必要的，建议不要轻易修改。关于监督。在条款中对监督检查规定了许多内容。对执行规划中出现的问题进行监督，不仅要加强本系统内部的监督，还要加强外部的监督。本法中对系统内部规定了城乡规划主管部门的监督，但是城市规划主管部门自己规划，自己监督，缺少内部监督机制，因此建议在本法中建立内部监督机制。另外，希望本法理顺人大的监督程序。整个法中对于人大的监督，有的地方提了，有的地方没提，有的地方是备案，有的地方要征求人大的意见，规定的不系统。实际上任何地方的规划都应该有同级人大的监督，这是非常有效的外部监督。因此，建议对同级人大对规划监督的规定应该系统化，而且应该提高监督的实效，提高监督的力度。
奉恒高委员说，草案第50条，“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”因第51条和第50条内容基本一致，为此，我建议把这两条作为一条分两个层次来写，即第一款是50条的内容，第二款则明确“乡、镇人民政府要加强对村庄规划的监督检查。同时，在乡、镇人民代表大会上要报告乡镇和村庄规划的实施情况，并接受监督。”
王维城委员说，关于法律责任。第63条主要是针对违法建设规定的，我觉得处罚力度不够。现在不按规划的违法建筑太多了，屡禁不止。“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”“责令停建”说明已经在建了，停建是最起码的，应该加上恢复环境原状，并可以处工程造价20%以下的罚款。对于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”，这个数太低了，建议改成“百分之十以上百分之二十以下”，否则不足以震慑违法建筑。我国很多法律因为处罚力度太轻，导致法律的威慑力差。另外，对于“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除或者予以没收，不能没收实物的，没收全部违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，建议这里也改成“百分之二十”。提高处罚的最高限度，副作用不会太大，而正作用比较大。现在违法建设现象太普遍，导致规划软弱无力，流于形式。
江必新(全国人大代表)说，我对城乡规划法草案中法律责任一章提出一些修改意见，有一些问题还有斟酌的必要。第一，第57条、第58条、第59条、第60条里面都是“责令改正、通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”，我认为这两种处分的主体可能会有所不同，所以在这里都用分号，但是我考虑到这还是有问题的。如果处分主体确实不一样，即可以由不同的部门作出处分，可以改成“通报批评，并由有权机关对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”，这样是不是更准确一些。第二，第59条第（一）项，“未组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；”我觉得可以省略一点，就是“未组织编制城市或县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；”第三，第61条，后面有一句话“情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级，直至吊销资质证书”，“直至”这个词是不是可以再作一些修改和调整。第62条也有“直至”，我认为第62条这个地方用“直至”吊销资格证书是可以的。但是第61条，“情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级，直至吊销资质证书”，这就意味着既可以降低资质等级，又可以同时吊销资质证书，但是我认为这两种处罚是不可能同时存在的。当然，立法者可能是认为情节不同，有的是吊销资质证书，有的是降低资质等级，如果是想表达这种意思的话，可以直接改成“由原发证机关降低资质等级，或者吊销资质证书”，情节重的就吊销资质证书，情节轻的就降低资质等级。第四，第63条，“违反本法规定”后面有三个分号，后面“可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，前面用的是分号，如果说可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款这句话事关前面三种情形的话，即前面三种情况都可以附加并处罚款的话，那么在第二个分号后面本身就已经有“处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”，显然这是不合适的，不能这样规定。如果仅仅是对后面一种情形可以并处罚款的话，我认为这个地方就不应该用分号，而应该用逗号，“没收全部违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，否则会引起歧义。另外，我认为第一种情形“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”，仅仅是责令停止建设行不行？根据过去地方执法情况来看，适当地处以罚款可能更好一点。第五，第65条，“违反本法规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以处工程造价一倍以下的罚款”，我认为可以加上“并处工程造价一倍以下的罚款”，“责令限期拆除”固然可以消除违法后果，但是不能惩戒，不是立法的本意，我认为这里用并处工程造价一倍以下的罚款，不然就会理解成选择性的条款。第六，第67条，这里讲到“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，如果责成有关部门拆除的话，就会导致一种后果。要拆除违章建筑，通常要花费很多钱和成本，谁来买单？如果现在仅仅规定有关部门来强制拆除的话，那么这个单是由国家或政府来买。借鉴国外的一些立法例，我认为这个地方应该加上一条，“……强制拆除以后，应该责令违法建设者承担相应的费用”，这就有一个机制督促他自己拆，如果由政府来买单的话，他肯定是不会拆的，肯定是让政府来拆，他自己不用负担费用。有些国家还有一些惩罚性的规定。现在的条款不但没有惩罚的措施，连相应的费用承担都没有，不利于建立强有力的约束机制。
责任编辑： 系统管理员
