关于法律总则

        2007年8月27日下午，十届全国人大常委会第29次会议分组审议《中华人民共和国循环经济法（草案）》，发言摘登如下：

        蒋正华副委员长说，这部循环经济法，有关部门做了大量工作，很多部门一起参加，内容比较丰富，怎么样使这部法符合目前发展阶段的需要还值得研究，当然以后根据不同的发展阶段还可以进行修改。但是作为循环经济法，一些立论一开始就要经得住推敲，因为循环经济的概念是跟可持续发展概念一起出来的，二十世纪60年代初的时候，罗马俱乐部提出了可持续发展的概念，当时搞了很多的模型。正式的名字是1981年联合国的一个文件里第一次提出，以后因为研究可持续发展怎样实现，提出了循环经济这样一个概念。不管是可持续发展还是循环经济，到现在为止，世界上没有大家公认的和普遍接受的定义，这是要立这部法律的第一个问题。可持续发展，世界上比较流行的定义不下八、九种，其中最为大家认可的是1981年联合国的文件里提出来的，“可持续发展是满足当代人的需求，又不损害未来的人类需求的发展”，这是一种非常模糊的定义，但是只有这样一种模糊的定义才能为大家所接受，稍微具体一点的定义，就不能得到广泛的接受。循环经济也是一样，有很多种定义，日本的说法叫做资源零消耗的经济，侧重在资源消耗的角度，我们这部法中大量的内容是集中在资源消耗的问题上。所以第2条“本法所称循环经济”后面应该怎么说？循环经济的活动内容是“3R”，这是可以接受的，但并不是说循环经济就是“3R”。我们讲循环经济要讲得概念化一点，定义要比较站得住脚，我建议这样说，“本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行减量化、再利用、资源化的一种经济模式”，原来的定义将经济等同于3R活动，这是等价不起来的，循环经济的内容应该是一个发展的模式、一个经济的模式，所以我建议在循环经济的定义上做一些修改。在内容方面，现在篇幅集中于节约资源方面，如果把这部法的题目改成资源节约法，看起来也可以成立，所以建议内容再扩展一些。比如说鼓励循环经济方面的生产工艺等等。循环经济的内容是一种经济模式、一种生产技术，生产工艺，也是一种生活方式、社会活动的方式，所以把内容扩展一些，写法上也不要过分集中于资源节约和利用方面。草案也讲到社会一起参与，但是不是很鲜明，要把这个作为循环经济的大的内容，它本身是循环经济的一个内涵，这样就不至于把循环经济局限于“3R”的范围内。


        闻世震委员说，对总则有几点意见。第一，实现循环经济发展，实际是科技进步的程度，是转变经济增长的方式，因此在总则第1条中应明确提出“制定本法，要实现可持续发展，必须坚持科技进步，转变经济增长方式”。第二，企业是发展循环经济的主体。因此，要明确企业在发展循环经济中的责任和义务，法律要制定强制性的措施，使企业重视实现生产、经营活动的良性发展。如果法律上对企业的生产过程没有刚性约束的话，这部法是很难以执行好的。要强调法律、监督、管理等方面的要求，一些技术性、一般要求的条款可以删去。第三，政府的职责不要包揽太多，应该明确政府在发展循环经济中主要是起到规划指导、组织协调、制定政策、监督检查的作用。要明确主体是企业，政府不能包揽企业的生产及延伸活动。循环经济是企业的生产、经营活动，是由过去单纯生产、销售延伸到节约消耗、副产品的再利用、废物的处理、再生和收回利用。第四，经济发展到一定水平，科技进步到一定程度才能制定这样一部法律，现阶段，我们毕竟还是工业化的中期阶段，如果对所有的企业都实施这部法律，我认为是困难的。所以建议总则强调，发展循环经济要突出重点，突出重点领域、重点行业和重点企业。重点领域是工业，工业也要抓住重点，比如说石化、冶金、电力等行业。企业要抓住大型骨干企业，抓住污染严重、消耗高的企业，这样才能使这部法律的实施取得明显成效。第五，这部法律不仅仅是要解决节能降耗、排污问题，而是要发展循环经济，使经济发展走向减量化、再利用、资源化，既提高企业的效率，又提高资源利用效率和全社会的效益，而不仅是减少污染、降低消耗。

        江必新(全国人大代表)说，第一，循环经济的概念到底怎么定义？草案里讲的是“本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称”，把“活动”作为循环经济的种概念，是不是合适？还有“再利用”的概念，草案第2条第3款讲的是“本法所称再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用”，废物就是失去了使用功能和使用价值，后面又讲把它全部或者部分作为其他产品的部件予以使用，也就是说它还有价值和功能，改用“废弃物”也不太准确，似有再斟酌的余地。第二，循环经济法的实施，在很大程度上，政府和相关部门起着至关重要的作用。草案提到了很多政府及其有关部门的职责和义务，但是我感觉还是不太全面，有必要进一步梳理，梳理之后还可以增加一些，因为政府的职责弄清楚以后，有利于这部法律的贯彻实施。第三，这部法包括环保法一类的法，执行的难度很大，执行的效果都不理想，当然这其中的原因非常复杂，但是其中一个重要原因就是违法行为的发现机制还不够健全，我国目前发现违法行的为机制基本上局限于受害人，受害人受到损害了，便举报要求赔偿。国外有一个很重要的机制，就是允许市场的竞争者、行业的竞争者申请行政复议或者提起诉讼，但我国现在仅仅是存在受害人提起诉讼的机制，竞争者没有权利申请复议或提起诉讼。第四，查处违法行为的最大障碍就是某些政府或部门因政绩观的原因而采取的地方部门保护，怎样通过立法规定强化这方面的约束，有效解决地方或部门保护问题，循环经济法才可望得到真正贯彻执行。

        路明委员说，我谈两点意见：第一，什么叫“循环经济”？应该给一个科学的定义。循环经济是人们根据自然生态系统资源循环利用、能量由高到低传递的原理，在经济生活中采用的一种经济发展方式。减量化、再利用资源化，这是操作层次的问题。我强调人大立法也要讲科学，要把这个原理写进去，让人们从科学的意义上去理解这部法，而不是让人们理解为循环经济就是减量化、再利用、资源化。第二，整个这个法都是在讲利用废物，这实际上是讲末端治理，怎么样利用废物。解决资源高效率开发和循环利用，光靠末端治理是解决不了问题的。要先从源头抓起。这里就提两条，“国家支持开展循环经济科学研究，应用绿色化学和先进科学理论，改进资源开发方式，提高资源的利用率”，“新产品的研制和创新，首先要考虑到废物的再利用”，就是当你设计一个新产品，从设计开始就要考虑将来报废了，这个产品怎么能够再利用，这样使我们的循环经济不是从末端开始，而是从源头开始，这样我们循环经济才有生命力，才能得到企业的重视，才能得到人民的支持。

        姜德明(全国人大代表)说，我对循环经济法草案发表点不成熟看法。第一，循环经济法草案第2条规定“本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称”，建议在“资源化”后面加上“安全化”。在草案当中全文已有多处表述。理由：无论是节能减排增效，还是废物再利用和资源化过程中，都应以追求安全为前提。在发展经济的同时，必须注重环境保护，绝不能以发展经济而牺牲环境为代价。媒体上曾报道，有这样专门拆解电器、轮胎和专门生产皮革制品的地区，其几百米以下的地下水都严重污染(水发红、发臭)，可能这些及周边地区永远也摆脱不了被污染的阴影。因而，我建议不能因废物再利用而增加环境污染，无论发展什么经济，都不能给人类带来安全威胁。“循环经济”应是一个“安全经济”。第二，第10条第1款“公民应当增强资源节约和环境保护意识，合理消费，节约资源，尽可能使用节能、节水和再生产品，减少废物的产生量”。建议修改为“国家鼓励绿色消费。公民应当增强资源节约和环境保护意识，合理消费，节约资源，尽可能使用节能、节水、再生和无污染产品，减少废物、污染物的产生量。”理由：在生产、流通、消费过程中，人们往往图方便、省事、气派，都在使用污染产品(如使用一次性塑料包装物、饮料、容器、餐具等)。

        金志国(全国人大代表)说，在执行法律的时候，要注意以下几项原则。我国处于一个转型期，转变粗放的经济模式，更多的应该借鉴西方在推进循环经济方面的经验，先从减量化上做文章。我们在上项目以及制定产业政策，鼓励产业发展的时候，一定要考虑资源的消耗，根据资源的投入和产出的比例评价是否上项目，从减量化上以及项目规划上进行控制。现在已经成立的企业，在运行当中，应该按照这部法的要求去评价企业为社会做贡献的同时，是否过多地消耗了资源。因此，减量化、再利用，最后逐步走向资源化。另外，对现在的企业要进行审计评估，特别是管理审计，现在很多企业只追求GDP，形成高污染、高消耗，对这样的企业和行业要进行限制。应该平衡经济利益和社会利益，该停的停，达不到标准的就应该退出，或者追究相应的责任。循环经济立法是社会的本位，一定要从维护社会整体经济利益的基础上评价某一个产业，某一个项目的利益，这也是价值平衡的问题。我认为，这部法的制定，只做了什么可以干，什么不可以干的原则性规定，在操作层面上，应该尽快在法律出台后完善子法，形成综合的法律体系。否则，这样的法就是一个空壳，不可操作。因此，这部基本法的出现在我国的法律历史上具有重要的意义，但是要实施好这部法，必须在综合的法律体系和实施细则上做好文章。我认为有几个具体的问题，需要再强化一下。首先，无害化的问题。从选择的材料、使用的资源上，首先要无害化，应该贯穿于减量化、再利用和资源化其中，这对环境的污染，人类的健康，生态的环境都有影响。如果把有害物质再利用的话，那就是害上加害。特别是医疗垃圾，如果不进行合理处理，再利用的话，那就不是一种资源的节约，而是危害健康和危害环境的行为。因此，无害化，应该作为减量化、再利用和资源化的前提加以强化。同时，还要配套一些鼓励政策。如果说有的企业严格地遵守了循环经济的法律规定，使用了无害化的资源，而且在资源的使用上减量化，增加了减少资源使用的设备，如果和使用有害资源的企业一起在市场上竞争，那么对这些好的企业，有社会责任的企业就是一种不公平。所以，对执行、遵守循环经济法和实施细则的企业，应该给予鼓励，甚至是奖励，增大违法企业的违法成本和代价。这样才能使这部法律更加完善，而且在法律执行上更加到位，现在我们解决了有法可依的问题，下一步必须解决好违法必究的问题，这样才能使我们的法律在制定的过程中形成一个PDCA(闭环式管理)的循环。无害化很重要，要维护“三化”，如第5条第2款，第42条第2款，只提到了“防止”，我认为力度不够，如果单纯是为了追求减量化，而使用更多的有害化的东西，损失就更大。因此，我认为现在的力度不够，不符合科学发展观和以人为本的原则，应该加大这方面的力度。另外，我认为企业有积极性，即便现在的产业政策没有这样的一种鼓励，比如说今年，青岛啤酒获得了国家科技进步二等奖，就是节能项目，我们应用了这项技术以后，在现有基础上节约了20%，给公司带来的直接效益达1个亿，青啤占行业的13%，如果放大十倍，全行业都应用这个技术的话，一年就会节约10个亿。这不仅仅经济价值的问题，关键是对我们的资源消耗有很大的价值。如果在行业上再给予支持和鼓励，那么就会更有力度。

        王宋大委员说，我赞成刚才有委员提出的“无害化处理”应该有所表述。前几年报道过，有一个地方，进口国外的废旧电脑，里面含有很多贵金属，结果经过拆卸和提炼之后，老板挣大钱了。但是这个地方是农村，拆卸和提炼之后重金属和其他有害物质往地下渗透，造成严重污染，当地的井水都不能喝，办拆卸工厂的老板跑到其他的地方去住，但当地贫困农民跑不出来，整片地方农民深受其害。类似的例子很多，所以在总则中，应该要有表述无害化处理的有关内容。第三十八条可以说明一下，“对废电器、电子产品报废、拆解和再利用，法律、行政法规规定实行资质管理的，依照其规定执行。”如果不执行，在法律责任中应该相应增加条款，这种祸害老百姓的事，要予以处理。总则第二条第三款末尾一句话规定“或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用”，附则中第五十九条再制造，是指将废弃产品及零部件修复、改造成质量等同于或者优于原产品的制造过程，其产品为制造产品。这里出现了“零部件”，“部件”的前面不应该加一个“零”字，因为零件的组合称部件，部件的组合叫产品，所以在文字上要修改一下。第五十九条（三）“质量等同于或者优于”，我认为“优于”可以不要了，没有必要这样写。对于这部法律草案我表示赞成。

        郭树言委员说，循环经济法是当前我们倡导可持续发展的需要，环资委在不长的时间里拿出这个草案，成绩很大。我拥护尽快把这个法审议后颁布实行。现提两个问题：一是希望法律委将这部法与节能法进行认真协调，减少重复。总则第2条，“本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”这里的“减量化”，如果没有节能法，可以和循环经济法挂上钩，但我们人大常委会上次会议已开始审议节能法，关于节能、节材、节水、节约土地等很多问题在节能法中都涉及到了。人大常委会同时研究两部法，这两部法的内容交叉太多，建议法律委要很好协调。初步看，如果我们把循环经济定义的减量化问题不要过分强调，把减量化部分更多地放到节能法中，而集中在资源的再利用和废弃物的资源化上，则这两部法的分工就比较清晰了。二是草案中一些用语需进一步斟酌，如第7条，“国家鼓励开展循环经济科学技术研究、开发、推广”，我觉得“国家鼓励”这种用词不太妥当，循环经济是国家大力倡导的，国家不应只是鼓励，应该是“支持开展循环经济、科学技术研究、开发和推广”。再如，开展循环经济宣传教育，这里用词全部都是“鼓励”。作为法律用语，应少用“鼓励”这类词。另外草案中对很多问题写得太具体，如要推广粉煤灰材料，但需要推广的东西太多了，这种写法既不全面，也容易挂一漏万。

        姚湘成委员说，对循环经济法草案提点不成熟的意见：总则第4条，“发展循环经济是国家经济社会发展的一项长远战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。”这体现不出发展循环经济的核心内容和特点。“统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针”，这不仅是发展循环经济可以用，很多行业都可以用这个方针。发展循环经济是一个长远的战略，统筹规划要有，要体现节约资源、循环利用和永续发展的方针，还要有科技创新、技术创新，要长期贯彻这个方针。循环经济中的综合利用涉及到方方面面，企业社会各行各业都有责任，在总则中应该规定，发展循环经济，要求各行各业都要树立统一的循环经济思想，不能化工行业就搞化工行业，农业就搞农业，都是独立作战，各打各的仗，肯定会出现扯皮、重复浪费等等问题。在总则中应该体现“全社会各行各业都要围绕节约资源开展工作，树立循环经济的思想”，进行统一部署，统一布局，统一步调。

        柳斌委员说，总则第7条规定“国家鼓励开展循环经济科学技术的研究、开发和推广，鼓励开展循环经济宣传、教育、科学知识普及和国际合作。”这一条很重要，因为实际上大多数人，甚至是大多数干部对循环经济到底是什么东西知之不多，对它的重要性懂得更少。因为还缺乏这方面的意识，所以应当在社会上对什么是循环经济、循环经济的意义要进行广泛的宣传，这种宣传要从小做起，因此宣传部门和教育部门都应当为循环经济法的贯彻实施做出自己的贡献。在这里，我觉得只是鼓励，好像分量不够。不但要鼓励，而且要支持，要制定相应的政策，而且要拿出一部分资金对宣传、教育、科普、国际合作进行支持和鼓励。所以我建议把这一条改为各级政府都应该从政策、资金等方面支持和鼓励开展循环经济的科学研究、开发、推广，支持和鼓励开展循环经济的宣传教育、科普和国际合作。

        丛斌委员说，草案第10条规定的是公民的行为，建议在“节约资源”后加上一句话，即“倡导节俭的生活方式”。为落实循环经济法中所提出的要求，国家一定要督促公民倡导节俭的生活方式。我们国家人口这么多，当前的生活方式过于奢侈，这不是和美国等发达国家比，是和我们以前比。我们国家人口多，资源少，科学技术发展在世界上不是处在领先地位，因此我们的生活方式再这样奢侈，资源就会跟不上。在本法当中一定要规定倡导节俭的生活方式，不是说我们抠门，这是一种文化行为，传统文化中就有温良恭俭让，所以我们应该提倡。另外，草案第14条，我非常赞同循环经济与政绩挂钩，这是一个很了不起的进步，体现了科学发展观，也是政治体制改革在循环经济当中的体现。如果这一条能够落实到位，应该会对循环经济的促进很有作用。

        李明豫委员说，我提一点建议。第一，循环经济法草案中农业的方面比较薄弱，实际上有很多问题是在发展“循环农业”中需要解决的，比如积极调整农业的布局、产品结构、发展绿色产业、无公害食品和提高农药、化肥的使用效率等等，法律草案中都没有谈到。我认为循环经济法对“循环农业”这方面的内容还要加强。第二，这部法律草案对于循环经济的发展引入了公众参与的机制，这点是很好的。循环经济涉及到生产、流通、消费各个领域，和每一位公民都有直接的关系，所以发展循环经济要让公众参与进来。总则第10条中第1款讲了公众参与的义务，第2款讲到了对于发展循环经济公民有知情权和监督权，但是这两个权的实现要靠政府部门的工作，政府部门采取什么措施保障公民知情权和监督权的实现？我认为应该在法律中增加这方面的内容，比如定期发布当地资源和环境的有关信息，对一些重大的循环经济项目听取公众的意见，召开听证会，对举报有功者实行奖励等等，我认为这些内容应该补充一下。第三，第7条中规定“国家鼓励开展循环经济科学技术的研究、开发和推广，鼓励开展循环经济宣传、教育、科学知识普及和国际合作”，这一条中讲了三层意思，一是循环经济要建立在科技进步的基础之上，要鼓励科学技术研究。二是提高公民的参与意识，要开展宣传教育、科普知识。三是开展国际合作。对于循环经济的发展，公民参与意识的提高和参与水平的提高是很重要的问题，建议第七条能够分成两款规定，第一款规定开展技术创新，就是循环经济要建立在科技进步的基础之上，第二款就是对公民进行循环经济的教育，企事业单位、社会组织、政府和大众媒体都要对自己的职工和社会公众开展宣传教育。

        石文琼(全国人大代表)说，我是一名来自贵州省的基层代表，昨天听了循环经济法草案的说明，我认为循环经济法立法是科学发展的现实要求，循环经济法如果通过之后，要尽快制定相关配套的实施办法，以保证各项措施落到实处，比如各级政府的职能部门应该如何确定农村沼气建设，对太阳能推广怎样支持和给予鼓励等等。对循环经济法草案的审议，我有以下几方面的建议：第一，发展循环经济不能只重视城市，只关注工业，而漏掉了农村，忘掉了农业。第二，加快发展沼气、小水电、太阳能为基础的生态能源，既循环利用，节约生产成本，又清洁卫生，减少污染。比如沼气，在我们农村，沼气现在的推广和普及非常好。以沼气为题材，发展“猪-沼气-菜”、“猪-沼气-果”等循环模式，生产出来的蔬菜水果全部都是绿色食品，同时又带动了农村改水、改厕、改厨和庭院绿化、美化，促进农村环境卫生的改善，也符合国家提出的建设社会主义新农村的20字方针的要求。第三，对发挥地区优势的新兴绿色生态产业，要加大扶持力度，增强造血功能。比如第29条提到农村里要搞产业调整。我们县里通过多年的实验，茶叶产业发展比较好，既能够带来青山绿水，又能够使老百姓得到收入。第四，通过经济杠杆的作用，在农村积极推广绿色消费的生活方式。比如农村住的房子，北方主要是挖土烧砖，南方主要是砍树建房，都对自然环境造成很大的破坏。要鼓励科研部门和企业发展新型环保的建筑材料，例如最近报道的北京用木塑材料做的公交车站，不用钢筋、水泥等等的现代建筑材料，尽可能全部采用当地的可回收材料。第五，加强国家政策的导向和加大国家资金投入的力度，向农村循环经济的发展倾斜。比如我们从2000年开始实施退耕还林，这个政策比较好，在加强森林的保护、提高森林覆盖率方面取得了巨大的效益，能否参照类似的政策来鼓励农村的沼气建设，让农民一眼就能够清楚国家的政策，就会积极地参与。

        南振中委员说，制定循环经济有利于提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。我赞成制定循环经济法。提一点修改意见：通读循环经济法草案，7章61条，绝大部分是对第二产业和第三产业发展循环经济的规范，而对第一产业发展循环经济问题，除第24条和34条外，其他条款很少涉及。我国是一个农业占很大比重、农业人口占很大比重的发展中国家，如果不把农业逐步引上循环经济的发展道路，循环经济法的覆盖领域会大大缩小，其法律约束力也会明显减弱。事实上，我国农业同二、三产业一样，发展循环经济有着巨大潜力。在“减量化”方面，可以通过科学使用化肥、农药和其他农用资料，或者用新型生产资料、技术来替代常规生产资料和技术，以达到减少使用化肥、农药、农膜等农资数量，减少污染排放的目的；在“再利用”方面，可以将废弃物能源化、肥料化和饲料化。在“再循环”方面，可以把变质水果和蔬菜转化成肥料，将次等粮食加工成酒精，将农产品加工成环保农业生产资料。在研究制定循环经济法的时候，一定要处理好三大产业之间的关系，适当增加促进农业发展循环经济的条款，以便统筹城乡循环经济的发展，千万不要让人误认为循环经济法是一部“城市循环经济法”和“二、三产业循环经济法。”