三届全国人大法律委主任委员讲述40年中国立法故事
编者按
40年前,党的十一届三中全会开启了改革开放新时期,作出了把党和国家的工作重点从“以阶级斗争为纲”转到以社会主义现代化建设为中心的战略决策,决定实行改革开放,确定了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。
40年来,在党的领导下,我们国家一直沿着一条正确的道路砥砺前行。改革开放和民主法治,二者相伴而行,相辅相成,相得益彰。
历史,总是在一些特殊年份给人们以汲取智慧、继续前行的力量。在改革开放40周年这个特殊的日子,让我们共同回顾历史长河中那些令人难忘的立法瞬间,倾听十届、十一届、十二届全国人大法律委员会的三位主任委员,讲述立法背后那些鲜为人知的精彩故事。
十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇:
行政诉讼法出台的前前后后
□ 法制日报记者 朱宁宁
略为浓重的河南口音、极其生动的现场描述、历历在目的往事回忆,82岁的杨景宇讲起故事来,现场感十足。
亲历并见证改革开放以来几十年的立法工作,十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇有太多鲜为人知的立法故事可讲。他记忆中的若干片断,也正是中国立法的精彩回眸。
行政诉讼法就是他记忆中的深刻一幕。行政诉讼法是继刑事诉讼法(1979年7月1日五届全国人民代表大会第二次会议通过)、民事诉讼法(试行)(1982年3月8日五届人大常委会第二十二次会议通过)之后,1989年由七届全国人大二次会议通过的一部基本法律,人称“民告官”制度。
“在我国两千多年封建专制制度下,没有、也不可能有‘民告官’,‘刑不上大夫’是一条铁律。所谓‘王子犯法与庶民同罪’不过是做做样子罢了。”在讲述行政诉讼法的立法故事前,杨景宇作了这样一段铺垫。
启动
“新中国是人民当家作主,‘法律面前人人平等’成为一条基本法治原则。但是,受我国历史上封建专制主义的影响,真正建立并实施‘民告官’制度并不容易,不能没有一个过程。”杨景宇说。
行政诉讼法的启动,离不开两部法律。
先是民事诉讼法(试行)第三条第二款规定:法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。
1982年宪法第四十一条明确规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。
“由此确定了行政诉讼法和相应的国家赔偿法的宪法原则。”杨景宇说。
同时,由于只是原则规定,还没有涉及具体问题,当时社会上并没有大的反响,但到具体立法时,问题就出来了。由此引起一场大争论,这场争论客观上对于制定行政诉讼法起到相当大的催生作用。
催生
提到行政诉讼法的出台,就不得不提起制定海上交通安全法过程中的一场争论。
1983年3月2日,海上交通安全法草案由国务院提请五届全国人大常委会第二十六次会议审议,时任交通部副部长钱永昌对草案作说明。草案中有一条规定:当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的,可以向上一级主管机关申请复议。
据杨景宇回忆,由于这一条没有规定当事人可以向法院起诉,在审议过程中,不少常委会委员对草案的这一条规定提出意见,建议修改为当事人不服行政处罚的,可以向法院起诉。3月4日,时任全国人大常委会副委员长兼秘书长杨尚昆主持召开座谈会,就这个问题听取意见。参加座谈会的几位常委会委员和法律专家一致意见是,应当规定当事人有权向法院起诉,草案否定当事人向法院起诉的权利,不符合许多国家的通行做法。然而,交通部坚持认为,实施行政处罚的是中华人民共和国港监,它是代表国家行使职权的,不应成为被告。
次日上午,时任全国人大常委会副委员长彭真召开会议,再次专门就这个问题进行商议。习仲勋、彭冲、廖承志、杨尚昆和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个有5位副委员长(其中4位是中央政治局委员)参加的高层会议上,交通部方面仍然坚持草案规定。交通部部长说,港监履行职务,头上戴的是国徽,把它告上法庭,就是把中华人民共和国告上法庭,这怎么行?
这时,彭真很严肃地让顾昂然(时任全国人大常委会法制委员会研究室主任)宣读宪法有关规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……
之后,彭真说,海员、特别是当上大副、船长,要熬多年才能取得执业证书,你处罚错了,吊销他的执业证书,等于砸了人家的饭碗,还不许人家告到法院,讨个公道?
然而,交通部方面仍然不服。交通部一位副部长说,他在海上跑了多年,当过大副、船长,美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。
这次会议还是没有达成共识。走出会场时,习仲勋感叹道:“都念宪法了,还不服,这事儿真难啊!”
会后,法工委加夜班写了两份材料,证明那位副部长讲得不对。为了解决问题,时任全国人大常委会副秘书长兼法制委员会秘书长王汉斌给国务院副总理万里写了报告,汇报常委会审议海上交通安全法草案的情况,并附上有关资料。万里专门听取了汇报后就把报告批给了交通部,让他们不要再争了。
结果
最终,海上交通安全法草案按照新的二审程序,经过半年进一步研究修改,由六届全国人大常委会第二次会议于1983年9月2日通过。其中第四十五条规定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”
“建立行政诉讼制度的目的之一,是要使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救。如果赔偿问题得不到解决,人民法院的判决无法执行,行政诉讼制度也就形同虚设了。”杨景宇说。
值得一提的是,这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”。
3月5日,委员长会议经讨论,并向常委会全体会议报告,决定今后全国人大常委会审议法律草案,一般采取如下程序:凡向全国人大常委会提出的法律草案,第一次常委会会议先听取法律草案的说明,进行初审,不作表决；在下次或者以后的常委会会议上对该法律草案进行审议后,再付诸表决。对此,杨景宇说,“这实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制度创新”。
经过上述一场争论,在以后制定具体法律规定由人民法院审理的行政案件阻力小了,到1988年全国人大常委会审议行政诉讼法草案时,已有130多部法律和行政法规规定对行政案件可以向法院起诉。
在行政诉讼法颁布实施后,八届全国人大常委会第七次会议于1994年5月12日通过了国家赔偿法(包括行政赔偿与刑事赔偿)。
行政诉讼法的实施,对促进行政机关依法行政、保护公民权利,起了积极作用。
2014年,我国对行政诉讼法进行了比较大的修改,比如把“具体行政行为”改为“行政行为”,删除了“具体”二字,受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”,把原来列举的受理8个方面的事项增加到12个方面,扩大到人身权、财产权之外的其他权利。还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等,扩大了行政诉讼法的受案范围。可以说,修改以后各方面都比较满意。
十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生:
民法立法曲折坎坷渐行渐进
□ 法制日报记者 朱宁宁
十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生没有想到,自己这辈子的工作经历一大半都交给了全国人大常委会法工委:从1985年调入全国人大常委会法工委民法室,到2013年从全国人大法律委退休,干了28年。
民法通则、行政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法,胡康生曾参与起草的这几部法律,每一部都是重头戏,都有不少故事。这其中,民法通则立法过程中的故事尤其多。
“在当时的社会背景下,民法通则正确确立了我国民法的调整对象,确立了主体地位平等、权利本位、过错责任和意思自治(契约自由)4个现代民法核心原则。就此而言,民法通则在我国民事立法史上有着里程碑意义。”对于民法通则,胡康生给出这样的评价。
4个月内交锋3个回合
新中国成立后,我国民法的制定经历了一个民法—民法通则—民法总则—民法典的历程。新中国成立之后,民法典的起草工作先后启动5次,分别是1954年、1962年、1979年、2001年和2014年。回顾这一历程,胡康生用了“曲折坎坷,渐行渐进”8个字。
之所以觉得“曲折坎坷”,是因为在胡康生的记忆中,制定民法通则的过程始终伴随着各种激烈的交锋,首先遇到的就是民法与经济法的立法方向、定位之争。这场争论从1979年开始,一直持续到1986年民法通则颁布。其间,1985年草案征求意见时争论更是达到了白热化程度。
据胡康生回忆,当时民法与经济法争论的焦点是民法的调整范围。草案第二条规定,民法的任务,是调整公民之间和依法成立的组织之间,以及他们相互之间的财产关系和人身关系。“这个规定引起经济法学界轩然大波,以至于在民法通则通过前的4个月内集中交锋了3个回合。”
胡康生细述了这3次交锋:
第1个回合是1985年12月。12月4日至11日,全国人大法律委、全国人大常委会法工委联合在北京召开座谈会,邀请一些高等院校、科研机构的法律专家和中央及地方有关部门的180多名同志,征求对民法通则草案的意见。与此同时,远隔千里之外,同年12月10日至15日,国务院经济法规研究中心和中国经济法学研究会在广州联合召开全国第二次经济法理论工作会议。参加会议的有各省、自治区、直辖市和国务院有关部门及经济法学教学研究单位的法律工作者共300多人,这次会议对民法通则草案展开热烈讨论,不少与会人员对民法通则草案提出了批评意见。北京和广州,一北一南,颇有唱“对台戏”的意味。对此,彭真委员长会后指出,民法通则仍然要按照立法步骤进行,同时应进一步听取经济法专家的意见。1986年1月21日至30日,全国人大常委会法工委在北京召开座谈会,听取包括经济法专家在内的各方面专家和实际工作者对民法通则草案的意见。
第2个回合是1986年2月。2月3日,时任全国人大法律委员会副主任委员项淳一、时任全国人大常委会法工委副主任顾昂然到国务院经济法规研究中心,征求中心负责人顾明对民法通则草案的意见。顾明谈了意见后,将一份6000多字的《关于对民法通则草案的意见和急需制定单行法规的建议》交给项淳一和顾昂然。17天后,法工委提出了《关于顾明等同志对制定民法通则的意见的请示》报告,认为顾明等的意见不应影响现在制定民法通则,制定民法通则并不影响经济立法,也不妨碍其他有关调整经济关系的法律制定。彭真对此表示同意。他说,民法通则的制定不能因为有人反对就停止,但是,应当允许和欢迎别人提反对意见,顾明的反对意见可以进一步公开,立法民主化就要在这方面有体现。
第3个回合是1986年3月。3月12日,经济参考报第一版刊登出“经济法纲要起草大纲制定完毕”的消息。同日,新华社动态清样刊登了题为“经济法专家呼吁《民法通则》和《经济法纲要》应协调同步制定”的文章。3月14日,陈丕显副委员长主持召开委员长会议,会议同意民法通则草案经常委会审议后,提请六届全国人大四次会议审议,由王汉斌秘书长向顾明说明情况。1986年4月,报经中央同意后,民法通则草案提请六届全国人大四次会议审议通过。
为什么叫通则
时至今日,再次讲起著名的“先零售后批发”的故事,胡康生笑言,只要在当时参与民法起草圈内的人一提起,就会“你懂的”。
“随着经济体制改革的推进,许多经济和民事方面的关系正在发生变化,但又没有定型。这种不确定性也使彭真对民法起草问题更加慎重。”谈及这段历史,胡康生再次讲述了“先零售后批发”的故事:起草民法究竟采取什么方针?彭真当时认为,民法与刑法不一样,民事活动与经济活动互相联系,我们的经济体制正处于改革中,制定完整的民法典恐怕还有困难,条件不成熟。恐怕需要采取“零售”的方法,根据实际需要,成熟一个制定一个。这样,既可以适应实际需要,又可以为制定整个民法打下基础。
那么,先制定民法通则、后制定民法总则,这又是出于什么考虑呢?
胡康生回忆说,当时彭真认为,从民事实体法看,单行民事法律已经有了一些,但只有单行法还不够,还需要有统一的民法原则,要把民法总则搞出来。他提出:对于统一的民法究竟冠以什么名称,需要考虑一下。要把民法的所有内容都规定下来,恐怕一时还有困难,但把民法的原则性内容先规定下来,是可以的。因此,这个法的名义,不妨称为民法总则。1985年夏,民法总则草案有了基本框架。最后,彭真定了调子。他说,既然这里面不仅包括总则的内容,而且也包括分则的一些内容,叫总则不合适,那就叫通则吧,总则和分则都通起来了。
“民法通则的名称就这样确定下来了。”胡康生说。
“又算数又不算数”的名言
1981年5月,彭真在民法座谈会上有一段经典讲话。
他说,立法必须从中国的实际出发。如果说什么是民法的母亲的话,就法律体系本身来说是宪法,但归根到底,还是从中国的实际来看,960万平方公里土地上的10亿人民才是民法的母亲。
“他的这段话之所以是经典,因为它不仅适用于制定民法而且适用于制定所有的法律；不仅适用于现在而且适用于今后。”胡康生说,只要有立法,这是永恒的。
在民主立法方面,彭真还有一句名言——“又算数又不算数”。他多次讲:我们在立法过程中讨论时讲的话,要又算数、又不算数；对的算数,不对的不算数；大家赞成的算数；大家赞成了,人大没通过,也不能算数。要鼓励大家讲不同意见,敢于争鸣,使我们制定的法律能够避免或少犯一些错误。
“这段话实际是海纳百川、多谋善断的民主立法、科学立法的方法。”胡康生说。
民法圈“四大名旦”齐把关
中国人民大学佟柔、中国政法大学江平、社会科学院法学所王家福、北京大学魏振瀛,被民法圈内称为“四大名旦”。而这4位专家,曾同时作为民法通则的顾问,“起把关作用”,直到开人民代表大会审议期间,他们4位还在人民大会堂值守。
1985年,全国民法通则(草案)座谈会召开。这次会议请了180多名专家整整开了7天。由此,民法通则在立法方法上开创了实行立法工作者与专家和实际工作者三结合(实际工作者如法院等司法和执法部门的工作者)的方式。
回忆起这段往事,胡康生说:“民法通则制定的实践证明,采取这样的立法方法是正确的、行之有效的。现在立法仍一以贯之地坚持着这一基本方法。”
1986年4月,六届人大四次会议通过民法通则,1987年1月1日起正式实施。作为新中国历史上第一部正式颁行的民事基本法律,被誉为“中国的权利宣言”。
2017年3月,十二届全国人大第五次会议通过了民法总则,同年10月1日起施行。由此,完成了中国民法典编纂的第一步。
从民法通则到民法总则,历时30多年,看是一字之变,却有各自的时代背景、时代特色、时代意义。而中国的民法立法故事,也将继续它的传奇和精彩。
十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳:
用立法之“定”来适应改革之“变”
□ 法制日报记者 朱宁宁
“改革开放40年,我参与立法工作只有35年。”从1983年开始接触、参与立法工作,搞了整35年立法工作的乔晓阳介绍自己时,用了一个“只”字。
由于曾担任全国人大常委会副秘书长、香港特别行政区基本法委员会主任、澳门特别行政区基本法委员会主任等职,加上解答问题详细耐心、风趣幽默,乔晓阳被港澳媒体亲切地称为“乔老爷”。今年3月,全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会,同月退出领导岗位的乔晓阳成为全国人大法律委员会史上最后一任主任委员。
“十一届三中全会决定实行改革开放的同时,决定全面恢复并加强立法工作。40年来,我国的立法工作和改革开放相伴而生、相伴而行。”谈到40年来立法工作中如何处理立法与改革的关系,“乔老爷”用一个个亲历的立法故事,把这个他认为“老生常谈”的话题仍讲出新意。
立法要“既好看又好吃”
“为什么要处理立法和改革的关系?因为这是一对矛盾。”在乔晓阳看来,立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法,把社会关系用法的形式固定下来,它追求的是稳定性,所以立法的特点是“定”。而改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变,是制度自我完善的一个手段,所以改革的特点是“变”。
乔晓阳总结出了改革开放40年来立法工作当中的一条主线——用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革。这其中,经历了“先改革后立法”“边改革边立法”到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。
“每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点。”他举例说,比如,从立法“有比没有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜细”,到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”等等。
回顾改革开放初期,乔晓阳指出,往往是改革实践走在前面,立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来,巩固改革的成果,同时又为下一步改革留有余地。
“这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点,就是先把制度建立起来再逐步向前推进。那时候我经常讲一句话,立法要‘既好看又好吃’,‘好看’就是在肯定现成经验的同时,这个法律还要体现改革的方向,还要有时代性；‘好吃’就是能下得去嘴,能把法律的规定落到实处,不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。”乔晓阳说。
依法治国需要一个过程
20年前,1998年12月29日,九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过证券法,自1999年7月1日起施行。这是新中国成立以来第一部按国际惯例、由国家最高立法机构组织而非由政府某个部门组织起草的经济法。
然而,1990年我国才开始有证券交易活动,上交所、深交所都是1990年建立,当时的实践经验是不可能制定一部完备的法律的。为什么又要急急忙忙制定呢?
“其中一个重要原因是,当时发生了亚洲金融危机,一个索罗斯就把亚洲的证券市场冲得七零八落,所以我们要赶快立法,建立防火墙。”20年后的今天,乔晓阳讲述了这部法律背后的立法故事。
“因此,1998年制定的证券法对许多成熟的证券市场上允许做的事情我们都不允许,如不准搞证券期货、期权交易,不允许搞融资融券活动等,这在外国证券市场上是通常的事情,但在我们1998年的法里不允许做。因为我们的证券市场还没有发展到那个阶段,在没有监管能力的前提下,弄不好就会出现金融风险。”乔晓阳说。
1998年12月,证券法通过后,乔晓阳在人民日报发表一篇文章《我国证券法体现的若干重要原则》,他在文中讲了9条原则,其中一条就是阶段性原则。直至2004年、2005年对证券法做两次修改,才把原来不允许做的事情放开了。这两年,证券法又进入了新一轮的修改当中。
立法工作越发具体全面
如今,经过40年的努力,中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断完善,我们国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依,特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断精细化,可操作性不断增强。立法的内容越来越具体,也越来越全面。
乔晓阳用一组数字直观展现了立法的具体化和全面化:
1979年刑法192条,1997年修订后的刑法变成了452条,之后随着实践的发展又先后通过了10个刑法修正案,法律条文越来越多,越来越具体。1979年刑诉法163条,1996年修改增加到225条,2012年修改增加到290条,2018年修改又增加到308条。
2013年,十二届全国人大常委会修改特种设备安全法,草案70条,到修改通过的时候变成101条。其中,对公众关心的电梯安全,原来草案里只有1条相关规定,修改后增加了好几条,从电梯的安装到发现事故隐患处置程序等各个环节都细化了各有关方面的责任。
“我体会,细化和详尽是现阶段提高立法质量的一个基本要求。”乔晓阳说,现在的法律汇编与上世纪八九十年代的法律汇编相比更厚了、更重了。法律数量增加了,条文更全面、详尽了。带来的问题是什么呢?就是几乎每一项重大改革都涉及到与现行法律规定的关系。”乔晓阳说。
2013年,十八届三中全会决定推出一系列改革举措,经全国人大常委会法工委研究梳理,改革领域涉及现行法律139件,需要制定修改和废止的立法项目就有76件。
习近平总书记在十八届三中全会的讲话中指出:“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定,凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的,要按法律程序进行。”
这段话反映了习近平总书记强烈的法治意识,强调了依法办事、依法律程序办事。在乔晓阳看来,这段话虽然是针对实施改革措施讲的,同时也是对立法工作提出的要求,对于处理好立法与改革关系具有重要指导意义。
发挥立法引领推动作用
在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下,立法与改革的关系又会发生什么样的变化呢?有什么新的时代特点呢?
乔晓阳认为,这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用。要发挥好这个作用,关键就是实现立法与改革决策相衔接,立法决策要与改革决策相一致,立法要适应改革的需要,服务于改革。“因为立法决策与改革决策相一致这句话体现了党的领导,从国家层面来讲重大改革决策都是党中央作出的,所以立法决策对改革决策实际上是处于‘适应’‘服务’的地位。”乔晓阳从立法决策要与改革决策一致的角度具体分析指出,党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的,应当修改法律适应改革需要,有些改革需要法律授权的法律应当予以授权,这才是“先立后破,有序进行”的“立法原意”。
但是,乔晓阳同时强调,立法决策与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了,而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到。因为立法的过程,要广泛征求各方意见,特别是人民群众的意见,要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过,法律通过后,各方面依法办事。在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革,从而也就实现了立法的引领和推动作用。
“实际上,立法决策与改革决策相一致恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”乔晓阳说。
