抵押物如何处置变现是试点关键

    □　法制日报记者　　张媛

    正在召开的十二届全国人大常委会第十八次会议于22日下午对《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》进行了分组审议。多位常委会委员对耕地使用权、宅基地使用权抵押后的一系列后续问题提出建议。

    对试点涉及法律再慎重研究

    “近年来,我国在加快城乡一体化建设、建立和完善社会保障制度上有不少进步,适当放开一些对耕地承包经营权和宅基地使用权的限制是有必要的。”王胜明委员说。

    王胜明同时指出,国务院提请审议的议案和代拟的决定草案,把开展“两权”抵押贷款试点涉及到的法律仅限于物权法第一百八十四条和担保法第三十七条是不够的。抵押是一套完整的法律制度,包括抵押范围、抵押程序和抵押权实现等。物权法第一百八十四条和担保法第三十七条只解决抵押范围问题,不可能解决抵押的其他问题。耕地的承包经营权和农民的社会保障是密切相关的,宅基地使用权和农民的住房保障是密切相关的,“两权”的取得和处分都与农民集体经济组织的成员权挂钩。

    王胜明举例说,土地管理法第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。按照此项规定,外村的农民都不能拥有本村的宅基地,更不要说城镇居民了。因此,银行开展宅基地抵押贷款,农民还不起钱,宅基地给谁?如果给本村的村民,就变成村民可以有两处、三处宅基地。如果给外村村民或者城镇居民,现行法律法规都不允许。耕地承包经营权的抵押贷款也有类似问题。

    鉴于此,王胜明建议对试点涉及到的有关法律规定再作慎重研究。

    建立严格土地用途管理制度

    草案说明稿指出,试点地区在防范金融风险中提出了很多措施,落脚点是建立“两权”抵押风险缓释及补偿机制。

    吴晓灵委员认为,这一问题在所有金融活动中都要体现,但这次试点的关键恰恰不是风险缓释和补偿,而是风险暴露以后抵押物怎么办,这才是最后确定能不能够将土地经营权和宅基地作为抵押的关键所在。

    “这次的试点不在于创新了多少融资方式与贷款的风险缓释和补偿机制,重点是在一切失效之后抵押物怎么处置。如果抵押物不可以有效处置变现,这个抵押试点实际上是进行不下去的。”吴晓灵说,在草案规定的抵押物处置中,受让人原则上限定在相关法律法规范围内。如果受让物还在原来的法律法规之内,基本上处置就没有交易,最终还是要解决抵押物处置如何变现的问题。

    吴晓灵强调,应在建立严格的土地用途管理制度前提下,放开交易对象,只要取得经营权和取得宅基地的人是按照法律规定的土地用途去用的,就应该把交易对象放开。如果不放开这一点,光是突破担保法和物权法可以抵押,这个试点是做不下去的。

    列席会议的全国人大代表郑玉红指出,一套完整的财产处置特别是宅基地处置办法是政策调整的一个重要方面,如果没有这个办法,金融机构肯定没有积极性。

    明确评估抵押相关程序机构

    审议决定草案时,董中原委员提出四条建议:

    一是试点的主要内容是对不可以自由转让的资产,如耕地使用权、宅基地使用权进行抵押,但是草案没有涉及如何评估其价值、抵押权如何实现等关键性问题。农业投资风险很大,农民是债务履行能力很弱的群体,银行将大笔资金投入到这些风险比较大的领域,金融风险不可低估。因此建议明确评估、抵押的相关程序、相关机构,以降低相关风险。

    二是农民将耕地使用权、宅基地使用权抵押出去后,一旦经营失败就将失去土地和家园,农民的风险承受能力及其产生的社会影响需要认真评估。建议将本次试点与为农民托底的社会保障制度结合起来,统筹考虑。

    三是两年的试点时间太短,通常情况下,一笔贷款的法律周期都还没有完成,很多法律问题、相关风险和社会问题也还没有暴露出来。建议试点的时间改为三年或五年。

    四是应当明确失权农民的后续权益问题。由于农村实行集体所有制,农民抵押失败后失去耕地、宅基地使用权,是否还能享有农村集体组织的各项权益,草案应予以明确。