进一步加强法规备案审查工作

    □法制日报记者陈丽平

    十二届全国人大常委会第十次会议近日首次审议了立法法修正案草案。

    根据各方面意见,总结近年来法规备案审查工作的经验,草案完善了审查处理程序和建议意见反馈机制,对全国人大常委会工作机构在备案审查中的职责作出规定:

    全国人大专门委员会、常委会工作机构在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常委会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会或者常委会工作机构反馈。

    全国人大法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。

    全国人大法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

    全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构在审查过程中,可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民予以反馈。

    一些常委委员和列席会议的全国人大代表提出,应进一步加强行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的备案审查工作。

    备案审查权应当由专委会行使

    李连宁委员说,对行政法规和地方性法规的备案审查,是全国人大常委会的职权,常委会工作机构可以在工作层面上进行工作审查,包括与有关部门工作层面的沟通,但是提出审查意见和研究意见,要求国务院、两高等修改、废止的,必须至少通过法律委员会和有关专门委员会。备案审查权应由专门委员会和法律委员会行使,必要的时候要向委员长会议报告。工作机构可以在工作层面上提出初步意见,由法律委员会和相关的委员会提出正式的意见和建议。

    公民对部门规章可提审查建议

    吴晓灵委员说,部门的规章制度合法不合法,应在独立于行政机关之外如人大、司法机关有一个监督审查渠道。草案规定,国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律抵触的,可以向全国人大常委会书面提出审查建议。

    “部门规章同法律和行政法规抵触的时候,现在只能向国务院有关部门提出审查建议。”吴晓灵建议,在行政诉讼法的可诉范围或者立法法的备案审查中,要给公民对于部门规章制度提出审查或者诉讼的权力,两者必须有一个。

    明确规范性文件的概念和范围

    王刚委员说,草案拟赋予设区的市地方立法权,相应这些市的政府规章也将增加,这会给地方人大的备案审查工作带来更大的挑战,迫切需要全国人大及其常委会对备案审查工作进一步加强规范。

    “在备案审查实践中,政府规范性文件的备案审查是一项重要工作。”王刚说,立法法颁布实施以后,各地人大陆续开展了对政府规范性文件的备案审查工作。但由于现行立法法对地方人大的备案审查工作规定得非常原则,同时监督法“规范性文件的备案审查”一章对什么是规范性文件也没有作出明确规定。所以在实践中,地方人大的备案审查工作一直处于探索阶段,经常出现由于法律规定不够明确,纳入备案审查的规范性文件的范围不一致、不相同,建议在草案中明确规范性文件的概念和范围。

    扩大人大常委会备案审查范围

    全国人大代表朱瑞莲建议加强对地方性法规、规章和规范性文件的审查、批准和备案程序建设,以提高其质量。草案规定设区的市可以制定地方性法规,为防止地方性法规可能出现的部门利益和地方保护倾向,授权机关应对地方性法规包括规章和规范性文件进行合法性审查,审查其是否符合上位法,是否与同级的法规、规章相抵触。

    “建议扩大人大常委会备案审查的范围。”陈光国委员说,根据立法法、监督法和有些省市监督法实施办法的规定,人大常委会对于政府立法的备案审查权只限于同级人民政府,比如全国人大常委会只审查行政法规而不审查部门规章、规范性文件。省级人大常委会只审查政府规章,而不审查政府部门的规范性文件,建议立法法规定人大常委会可以对下级所有立法文件进行备案审查。