海岛保护法（草案）全文及说明
十一届全国人大常委会第九次会议初次审议了《中华人民共和国海岛保护法(草案)》。现将《中华人民共和国海岛保护法(草案)》及草案说明在中国人大网公布，向社会公开征集意见。社会各界群众可以直接登录中国人大网(www.npc.gov.cn)提出意见，也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会(北京市西城区西交民巷23号，邮编：100805，信封上请注明海岛保护法草案征集意见)。意见征集截止日期：2009年7月31日。
中华人民共和国海岛保护法（草案）
第一章 总 则
第一条 为了保护海岛生态系统，合理开发海岛自然资源，维护海岛及其周边海域生态平衡，促进经济社会的可持续发展，制定本法。
第二条 从事中华人民共和国所属海岛的保护、开发、建设以及相关管理活动，适用本法。
本法所称海岛，是指四面环（海）水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。
本法所称海岛保护，是指海岛生态保护，特殊用途海岛保护和管理。
本法所称海岛生态保护，是指有居民海岛和周边海域生态系统保护，无居民海岛全岛自然资源和生态系统保护。
第三条 国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则，各级人民政府应当加强对海岛自然资源的管理，制定保护和利用的规划和措施，防止海岛及其周边海域生态系统遭受破坏。
第四条 无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权，地方各级人民政府、单位和个人均有保护无居民海岛的责任。
有居民海岛的保护、开发、建设和管理，地方各级人民政府、单位和个人应当遵守本法和城乡规划、环境保护、土地利用、水资源、森林保护等法律的相关规定，维护海岛及其周边海域生态平衡。
第五条 国家促进海岛保护事业的发展。各级人民政府应当将海岛保护、开发、建设、管理纳入国民经济和社会发展规划。
第六条 国家海洋行政主管部门负责全国有居民海岛周边海域生态保护工作，对无居民海岛保护与利用实施管理。国务院城乡规划、环境保护、国土资源、水利、林业等有关部门在各自职责范围内，负责与本部门职责有关的有居民海岛保护工作。
沿海县级以上地方人民政府全面负责有居民海岛保护工作，海洋行政主管部门具体负责所辖区域内的有居民海岛周边海域生态保护工作。其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责与本部门有关的有居民海岛保护工作。
沿海省、自治区、直辖市人民政府和国家海洋行政主管部门的派出机构负责无居民海岛保护和利用工作。沿海县级以上地方人民政府对可利用无居民海岛保护和利用规划实施监督管理。
第七条 各级人民政府应当加强对海岛保护的宣传教育工作，增强全民的海岛保护意识；并对在海岛保护以及有关科学研究中做出显著成绩的单位和个人予以奖励。
国家机关和工作人员不得参与和从事与海岛利用有关的生产经营活动。
任何单位和个人都有保护海岛及其周边海域生态系统，并遵守海岛保护法律的义务和责任，有权举报违反海岛保护法律、破坏海岛生态的行为。
第二章 海岛保护规划
第八条 国家实行海岛保护规划制度。海岛保护规划包括全国海岛保护规划，沿海省、自治区、直辖市海岛保护规划，沿海城市、镇人民政府所在地海岛保护规划，沿海县域海岛保护规划，可利用无居民海岛保护和利用规划等。海岛保护规划是从事有居民海岛生态保护和无居民海岛保护与利用活动的依据。
海岛保护规划按照下列原则编制：
（一）有利于保护和改善海岛生态系统；
（二）有利于海岛经济社会的可持续发展。
海岛保护规划的规划年限一般为二十年。海岛保护规划一经批准，必须严格执行。经批准的海岛保护规划，涉及公众利益的部分应当向社会公布，接受公众监督。但是，涉及国家秘密的除外。
海岛保护规划应当与城乡规划、土地利用总体规划相衔接。
第九条 国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门、军事主管机关，依据国民经济和社会发展规划与海洋功能区划，组织编制全国海岛保护规划，用于指导沿海省、自治区、直辖市编制省域海岛保护规划。
全国海岛保护规划中应当确定海洋自然保护区、海岛及其周边海域需要设立的海洋特别保护区、无居民海岛可利用的原则规定、分类确定规划期内可利用无居民海岛等，以及本法实施前已经损坏需要重点修复的海岛等。
全国海岛保护规划应当与全国城镇体系规划和全国土地利用总体规划相衔接。
全国海岛保护规划，报国务院批准。
第十条 沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门会同同级有关部门和军事主管机关，依据全国海岛保护规划、省域城镇体系规划和省级土地利用总体规划组织编制省域海岛保护规划。
省域海岛保护规划应当包括本行政辖区内需要规定的海洋自然保护区，国务院设立的海洋自然保护区和海洋特别保护区的保护措施，制定确定可利用无居民海岛保护和利用规划应当禁止、限制和适宜建设地域范围的要求和保护生态的强制性内容等。
省域海岛保护规划，由该省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院备案。
第十一条 沿海城市、镇人民政府组织编制的城市总体规划、镇总体规划，应当包括所在地海岛保护专项规划，按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的程序报批。
组织编制前款规定的海岛保护专项规划，应当依据经批准的全国海岛保护规划和省级海岛保护规划，并确定下列事项：
（一）禁止、限制和适宜建设的地域范围；
（二）保护生态系统和自然资源的严格控制地区；
（三）适宜开发地区的建设时序；
（四）需要修复的地区，需要恢复物种分布的生存环境空间和生态系统；（五） 有关保护、开发、建设、管理的其它事宜。
沿海城市、镇人民政府组织编制的所在地海岛保护专项规划，应当征求上级海洋主管部门的意见。
第十二条 沿海县级人民政府负责组织编制县域海岛保护规划。县域海岛保护规划应当符合全国海岛保护规划和省域海岛保护规划，明确保护无居民海岛生态的相关要求和措施。
沿海县域海岛保护规划经报上级人民政府审核，由该县域所在沿海省、自治区、直辖市的人民政府批准，报国家海洋行政主管部门备案。
沿海县级人民政府可以组织编制国家确定的可利用无居民海岛的保护和利用规划。可利用无居民海岛的保护和利用规划应当符合省域海岛保护规划的有关规定。
第十三条 修改全国海岛保护规划、省级海岛保护规划、沿海城市、镇人民政府所在地海岛保护规划、沿海县域海岛保护规划，应当依照本法第九条、第十条、第十一条和第十二条规定的审批程序报批。
第十四条 国家建立完善海岛调查统计制度。国家海洋行政主管部门会同有关部门拟定海岛综合调查统计计划，按照国家有关法律和规定经批准后组织实施，发布海岛调查统计公报。
第十五条 国家建立海岛管理信息系统，对海岛的保护与利用等状况实施监视和监测。
第十六条 海岛命名和更名由国家地名管理机构和国家海洋行政主管部门按照国务院有关规定认定和发布。
沿海县级以上地方各级人民政府应当加强对海岛名称的管理，在需要设置海岛名称标志的海岛上，按照国家有关标准设置海岛名称标志。
任何单位和个人不得破坏或者擅自移动海岛名称标志。
第三章 海岛生态保护
第一节 一般规定
第十七条 海岛及其周边海域，不得从事与生态保护目的不一致的开发建设等活动。
第十八条 国家严格保护海岛植被，促进海岛淡水资源的养护；支持有居民海岛淡水储存、海水淡化和岛外淡水引入工程设施的建设。
第十九条 国家开展海岛物种登记，并采取有利于保护海岛物种的措施。禁止擅自将外来物种引入无居民海岛；因科学实验等确需引入的，按照相关法律和规定批准。
第二十条 国家安排海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动。
第二十一条 国务院和沿海县级以上地方各级人民政府应当采取措施，保护海岛自然资源、自然景观及历史、人文遗迹。
禁止在已确定的自然保护区及其海域内改变海岛海岸线。
禁止采挖、破坏珊瑚和珊瑚礁，禁止加工、销售珊瑚和珊瑚礁及其制品。
禁止砍伐海岛及其周边海域的红树林。
严格限制在海岛及其周边海域采石、挖砂、砍伐以及在无居民海岛上采集生物和非生物样本。
第二十二条 国家支持在海岛建立可再生能源开发利用、海水淡化、生态建设等实验基地。
第二节 有居民海岛生态保护
第二十三条 有居民海岛开发、建设应当符合下列规定：
（一）满足海岛居民生活的基本需要，改善居民人居环境、保障居住安全，采取防止风暴等自然灾害侵袭的措施；
（二）严格保护生态栖息地、防止植被退化、生物多样性降低；
（三）开发建设必须对自然资源，特别是土地资源、水资源、能源状况做出评价，开发建设不应超出岛屿本身的环境容量；
（四）完善公共基础设施和医疗卫生、社会服务等公共事业设施建设；
（五）优先采用风能、潮汐能、太阳能和雨水收集、海水淡化、污水再生利用等技术；
（六）划定禁止开发、限制开发区域，并制定保障措施；
（七）国家对海岛污染物排放实行总量控制制度。禁止在海岛建设超过国家标准和地方制定的严于国家标准的污染物排放标准的项目，或者建设项目环境影响评价符合标准但造成污染物排放超过海岛允许排放总量的项目。
第二十四条 工程建设需要利用海岛自然资源的，应当坚持先规划后建设、工程建设和生态保护措施同步建设、生态保护设施优先建设的原则。工程实施应当按照经批准的规划和工程设计规范进行。
开发建设单位和个人应当在工程实施中落实生态保护措施，并对造成的生态破坏负责修复；对无力进行修复的，由县级以上人民政府责令其停止工程建设，并可以指定其有关部门组织修复，修复费用由造成生态破坏的单位和个人承担。
第二十五条 严格限制在有居民海岛沙滩建造建筑物和设施。确需建造建筑物和设施的，应当依照《环境影响评价法》和《海洋环境保护法》规定的程序审批和组织实施建设。
严格限制在有居民海岛沙滩采挖海砂。确需采挖海砂的，应当依照《海域使用管理法》和《矿产资源法》规定的程序审批和组织实施建设。
第二十六条 严格限制单位和个人改变海岛海岸线；严格限制填海连岛工程建设；确需改变有居民海岛海岸线的，应当符合下列文件的要求，由所在地人民政府负责审查，按照相关法律规定批准：
（一）项目论证报告；
（二）经批准的海岛保护规划；
（三）经批准的城乡规划；
（四）经批准的环境影响评价报告。
批准改变海岛海岸线工程和填海连岛工程，应当按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国土地管理法》以及有关的环境保护类法律的规定实施，并由有关行政主管部门按照各自职责范围执行。
第二十七条 本法施行前在海岛沙滩建造的建筑物和设施、建设的填海连岛工程，对海岛及其周边海域生态造成严重破坏的，未经依法批准建造的建筑物和设施，其建筑物和设施的所有者应当在规定的期限内拆除，拒不拆除的，依照有关法律的规定强行拆除，所需费用由建筑物和设施的所有者承担；对违反有关法律规定批准建造的建筑物或设施，依法拆除所需的补偿及拆除费用由批准机关承担；建设的填海连岛工程由所在省、自治区、直辖市以上人民政府海洋行政主管部门会同有关部门制定生态修复方案，报同级人民政府批准后组织实施。
第三节 无居民海岛生态保护
第二十八条 未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状，禁止开展建设、旅游等活动。禁止单位和个人在无居民海岛沙滩采挖海砂。
从事全国和省域海岛保护规划确定的可利用无居民海岛开发利用活动，应当在事前完成如下事宜后，向所利用无居民海岛所在省、自治区、直辖市人民政府申请无居民海岛使用权，由所在省、自治区、直辖市人民政府组织有关部门和专家审查，提出审查意见；报请该省、自治区、直辖市人民政府审查批准：
（一）组织科学论证报告和专家评审意见；
（二）由县级人民政府组织编制的可利用无居民海岛保护和利用规划；
（三）确定生态保护措施；
（四）法律规定的其他事宜。
在经批准利用的无居民海岛从事旅游等经营性活动，应当采用招标方式确定开发利用单位，并按本条第二款规定的程序予以审批。
单位和个人利用无居民海岛的，坚持先规划后建设的原则，应当依法履行生态保护义务，严格按照经批准的用途和可利用无居民海岛保护和利用规划实施。
第二十九条 无居民海岛的开发利用活动，严重改变海岛自然地形、地貌的，由无居民海岛所在省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。
第三十条 除国防、公务、教学、防灾减灾、非经营性公用基础设施建设、基础测绘、气象观测等非经营性公益事业用岛外，经依法批准利用无居民海岛的，应当缴纳无居民海岛使用金。无居民海岛使用金应当纳入财政管理，用于海岛保护和生态修复。无居民海岛使用金征收使用管理办法，由国务院财政部门会同国家海洋行政主管部门规定。
第三十一条 在经批准利用的无居民海岛建造建筑物和设施，应当依照经批准的可利用无居民海岛保护和利用规划，符合国家标准规范设计施工，限制建筑物和设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，使其与周围植被和景观相协调。
第三十二条 无居民海岛利用过程中产生的废水，应当予以处理，并按照规定的要求排放。
无居民海岛利用过程中产生的固体废物，应当就地或者运送到大陆以及有居民海岛上的处置场所予以无害化处理、处置，禁止在无居民海岛上弃置或者向周边海域倾倒。
第三十三条 因科学研究等需要临时性利用无居民海岛的单位和个人，不得在所利用的海岛建造永久性建筑物和设施，不得弃置废物。
第三十四条 在依法确定为旅游度假区的无居民海岛及其周边海域，任何单位和个人不得建造居民定居场所，不得从事生产性养殖活动。已经存在生产性养殖活动的，开发利用单位应当在制定可利用无居民海岛保护和利用规划中明确相应的防污染措施。
第四章 特殊用途海岛管理
第三十五条 国家根据生态安全、科学研究等需要，严格保护特殊用途海岛，应当保护海岛生态系统的完整性。特殊用途海岛包括：
（一）领海基点所在海岛；
（二）海洋自然保护区内的海岛；
（三）科学研究用途海岛；
（四）国家确定的其他特殊用途海岛。
第三十六条 沿海地方各级人民政府，以及任何单位和个人都有保护海岛领海基点的义务。
领海基点所在有居民海岛应当根据领海基点的具体情况划定保护范围，周边明确设置标识，领海基点所在无居民海岛实施全岛保护。领海基点所在有居民海岛具体保护范围由海岛所在地的县级人民政府组织确定，按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准执行。
第三十七条 国家建立领海基点所在地海岛自然生态系统监视、监测和定期维护制度。
任何单位和个人不得破坏或者擅自移动领海基点标志。发现领海基点、领海基点所在无居民海岛以及领海基点所在有居民海岛保护范围内地形、地貌受到破坏的，应当及时向当地人民政府和海洋行政主管部门报告。对受到破坏的领海基点保护范围内的自然地形、地貌及时采取维护或者修复措施。
禁止在领海基点保护范围内从事建设以及其他可能改变该区域地形、地貌的活动。以保护领海基点为目的确需建设的，应当经过科学论证，经国家海洋行政主管部门同意，按照相关法律的规定办理审批，经批准后实施。
第三十八条 任何单位和个人不得破坏国防用途无居民海岛自然地形、地貌，不得破坏有居民海岛上的国防用途区域及周边地形地貌。
任何单位和个人不得将国防用途无居民海岛用于与国防无关的目的。国防用途终止时，经军事主管机关批准后，应当将海岛和该岛有关生态保护的资料等一并移交该海岛所在省、自治区、直辖市人民政府管理。
第三十九条 根据海岛自然资源、自然景观和历史、人文遗迹保护的需要，对具有特殊保护价值的海岛及其周边海域，由沿海县级以上地方人民政府或者沿海省、自治区、直辖市以上人民政府有关部门经依法申报，可以建立海洋自然保护区或者海洋特别保护区。
第四十条 国家支持利用海岛开展科学研究活动，根据科学研究的需要，确定科学研究用途无居民海岛或者有居民海岛科学研究区域。
在科学研究用途无居民海岛或者有居民海岛科学研究区域内，不得从事与科学研究无关的海岛利用活动。
第四十一条 国家严格保护依法设置在海岛上的助航导航、测量、气象观测和地震监测等公益性设施，任何单位和个人不得妨碍其正常使用。
第四十二条 沿海地方各级人民政府有责任做好特殊用途海岛和周边海域生态保护的相关工作，当地居民和周边渔民有义务支持和配合。因设立特殊用途海岛对周边渔民生产生活造成影响的，当地人民政府应当采取适当方式消除影响；对造成直接经济损失的，应当予以合理补偿。
第五章 监督检查
第四十三条 沿海县级以上地方各级人民政府及其有关部门应当加强对有居民海岛保护、开发、建设、管理的监督检查，对违反有关法律的行为按照相关法律规定查处。
第四十四条 国家海洋行政主管部门及其派出机构应当加强对全国海岛保护规划实施情况和沿海省、自治区、直辖市海岛保护规划等编制和实施情况的监督检查；建立海岛生态保护巡查制度，制止破坏无居民海岛自然资源和生态系统行为，并负责对无居民海岛保护和利用活动的监督检查。
沿海县级以上地方各级人民政府及其海洋行政主管部门应当加强对海岛保护与利用活动的检查，应当定期向上级人民政府及其海洋行政主管部门报告本行政区域内实施经批准的海岛保护规划的情况，并接受监督。
第四十五条 履行检查职责的地方各级人民政府海洋行政主管部门及其派出机构，有权采取下列措施：
（一）要求被检查单位和个人提供海岛利用的有关文件和资料；
（二）要求被检查单位和个人就海岛利用的有关问题做出说明；
（三）进入被检查单位和个人所利用的海岛实施现场检查；
（四）责令当事人停止正在进行的违法行为。
检查人员在履行检查职责时，应当出示有效的执法证件。有关单位和个人对检查工作应当予以配合，如实反映情况，提供有关文件和资料等；不得拒绝或者阻碍检查工作。
负责检查工作的部门应当将检查的情况和处理意见及时向上级海洋行政主管部门和同级人民政府作出报告，并跟踪检查处理意见的落实情况。
第四十六条 沿海地方各级人民政府违反经批准的海岛保护规划批准无居民海岛开发利用的，海洋行政主管部门违反本法作出行政许可的，上级人民政府海洋行政主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可，因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。
第四十七条 检查人员必须忠于职守、秉公执法、清正廉洁、文明服务，并依法接受监督。在依法查处违反本法规定的行为时，发现国家机关工作人员有违法行为应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。
第六章 法律责任
第四十八条 违反本法规定，应当组织编制海岛保护规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改海岛保护规划的，由上级人民政府及其海洋行政主管部门责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和直接责任人员依法给予处分。
第四十九条 违反本法规定，国家有关行政主管部门、县级以上地方人民政府及其行政主管部门发现违法行为不予查处，或者接到举报、控告不开展调查处理的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。
第五十条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关部门责令改正或者限期拆除，拒不改正或者拒不拆除的，依法予以强制执行，并处五万元以上五十万元以下的罚款；造成海岛及其周边海域生态破坏的，责令采取补救措施，并承担赔偿责任：
（一）未经依法批准，在海岛沙滩建造建筑物或者设施的；
（二）未经依法批准，进行填海连岛工程建设的；
（三）未经依法批准或者未按照批准要求改变海岛海岸线的；
（四）砍伐海岛及其周边海域红树林的；
（五）未经依法批准，在海岛及其周边海域采石、挖砂、砍伐的；
（六）将未经处理的废水、固体废物在海岛及其周边海域直接排放或者弃置、倾倒的；
（七）加工、销售珊瑚和珊瑚礁及其制品的；
（八）妨碍设置在海岛上的助航导航、测量、气象观测和地震监测等公益性设施正常使用的；
（九）开发利用海岛的单位或个人不落实生态保护措施的。
第五十一条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门责令停止违法行为，可并处二万元以上二十万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；造成海岛及其周边海域生态破坏的，责令采取补救措施，并承担赔偿责任：
（一）在海岛及其周边海域从事与保护目的不一致的开发建设等活动，或者未经依法批准，在领海基点所在有居民海岛保护范围内从事建设活动或者其他可能改变该区域地形、地貌活动的；
（二）破坏或者擅自移动海岛名称标志或者领海基点标志的；
（三）在无居民海岛上采集生物和非生物样本的；
（四）在临时性利用的无居民海岛上建造永久性建筑物或者设施，或者在依法确定为旅游度假区的无居民海岛建造居民定居场所或者从事生产性养殖活动的；
（五）在科学研究用途无居民海岛或者有居民海岛科学研究区域内从事与科学研究无关利用活动，或者非法进入科学研究用途无居民海岛或者有居民海岛科学研究区域，妨碍科学研究活动的；
（六）采挖、破坏珊瑚或者珊瑚礁的；
（七）未经批准开发利用无居民海岛，或者违反可利用无居民海岛保护与利用规划建设的。
第五十二条 违反本法规定，有下列行为之一的，由有批准权的人民政府收回无居民海岛的使用权；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由任免机关或者监察机关依法给予处分：
（一）无权批准利用无居民海岛而批准的；
（二）超越批准权限批准利用无居民海岛的；
（三）违反海岛保护规划批准利用无居民海岛的。
第五十三条 违反本法第二十三条的规定，在海岛建设有污染的项目向海洋倾倒和排放废弃物影响海洋环境的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的有关法律规定处罚。
第五十四条 对违反本法第三十八条第一款的规定，破坏国防用途无居民海岛的自然地形、地貌，或者破坏有居民海岛上的国防用途区域及周边地形地貌的，军事主管机关有权责令其停止违法行为。
违反本法第三十八条第二款的规定，将国防用途无居民海岛用于与国防无关的目的，由军事主管机关会同省、自治区、直辖市以上人民政府海洋行政主管部门责令停止违法行为、退出海岛；有违法所得的，没收违法所得；对出租人、转让人可并处一万元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第五十五条 违反本法第四十五条的规定，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关文件和资料的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门予以警告，可并处二千元以上五万元以下的罚款；阻碍国家机关工作人员依法执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定依法予以处罚。
第五十六条 违反本法第七条第二款的规定，国家机关及其工作人员参与和从事与海岛利用有关的生产经营活动的，由其职务任免机关或者监察机关依法给予处分。
第五十七条 海洋行政主管部门工作人员在海岛管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其职务任免机关或者监察机关依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第五十八条 从事低潮高地的保护以及相关管理活动，适用本法。
第五十九条 本法中下列用语的含义是：
（一）海岛生态系统，是指由维持海岛存在的岛体、海岸线、沙滩、植被、淡水和周边海域等生物群落和非生物环境组成的有机复合体。
（二）有居民海岛，是指在我国领域及管辖的其他海域内有公民户籍所在地的海岛。
（三）无居民海岛，是指在我国领域及管辖的其他海域内无公民户籍所在地的海岛。
（四）低潮高地，是指在低潮时四面环（海）水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地区域。
（五）填海连岛，是指通过向海洋投放土、石等形成堤坝或者成片填实，将海岛与陆地或者海岛与海岛连接起来的行为。
（六）临时性利用无居民海岛，是指因公务、教学、科学调查、救灾、避险等需要而短期登临、停靠无居民海岛的行为。
第六十条 本法自 年 月 日起施行。
关于《中华人民共和国
海岛保护法（草案）》的说明
根据十届和十一届全国人大常委会立法规划，由全国人大环境与资源保护委员会负责《中华人民共和国海岛保护法（草案）》（以下简称草案）的起草工作。2003年11月，全国人大环境与资源保护委员会组成了海岛保护法起草领导小组，着手起草工作。起草领导小组广泛开展国内外海岛立法调研，多次召开研讨会和座谈会，并征求了国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府的意见，对草案进行了多次修改。2006年8月11日，十届全国人大环境与资源保护委员会第二十一次全体会议讨论通过了草案，并报送全国人大常委会。全国人大常委会办公厅向国务院发函征求对草案的意见。国务院办公厅回函就海岛保护法草案提出了修改意见，认为制定海岛保护法是十分必要的，并建议尽快提请审议。起草领导小组逐条研究修改意见，提出了修改草案。2008年10月23日，十一届全国人大环境与资源保护委员会第五次全体会议讨论并通过了《中华人民共和国海岛保护法（草案）》，提请全国人大常委会审议。现就草案的主要内容说明如下：
一、制定海岛保护法的必要性
我国是海洋大国，海域辽阔，海岛众多。在我国300万平方公里的海域中，面积为500平方米以上的海岛有6900多个，小于500平方米的海岛有上万个，还有诸多低潮高地。改革开放以来，特别是实施国家海洋开发战略以来，随着经济的快速发展和自然资源的短缺，海岛资源的重要性日益显现，海岛开发利用特别是无居民海岛的开发利用活动也越来越多。同时，海岛开发、建设、保护与管理工作中也还存在很多问题，其中主要是：
（一）海岛生态破坏严重。与陆地相比，海岛面积狭小，地理环境独特，生态脆弱。从已经开发利用的海岛，特别是无居民海岛来看，普遍缺少规划，开发的随意性很大。一些有居民海岛不顾资源环境条件，盲目上项目，追求人口规模；一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被，损害了自然资源，严重的甚至导致崩塌等灾害发生；一些地方随意改变海岛海岸线，破坏了海岛及其周围海域的生态；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海岛岸滩遭受严重侵蚀；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源。目前尚无相应法律条款和专门法律规范这些行为，致使海岛生态系统急剧恶化。
（二）海岛数量急剧减少。近年来，炸岛炸礁、填海连岛等严重破坏海岛的事件时有发生，致使海岛数量不断减少。据初步调查统计，与上世纪90年代相比，辽宁省海岛消失了40多个，福建省海岛消失了80多个。甚至部分领海基点海岛因侵蚀等原因也面临灭失的危险。
（三）无居民海岛被违法占用。一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让，进行石料开采、旅游开发、狩猎等活动。有一些海岛被部门或者单位违法占有，其他人甚至管理人员登岛受到阻挠，影响国家正常的科学调查、研究、监测和执法管理活动，滋生违法乱纪行为，成为当地社会治安的隐患。无居民海岛开发利用秩序混乱，不仅造成海岛生态破坏严重，也造成国有资源性资产的流失。
以上问题的存在，严重损害了我国的海岛生态，威胁着海岛地区经济社会的可持续发展，因此，迫切需要通过海岛立法予以解决。
二、制定海岛保护法的可行性
我国在海岛保护立法方面已经有了一些实践。20世纪90年代以来，在全国海岛综合调查工作的基础上，国家先后开展了三批海岛开发、保护和管理试点。有居民海岛一般按照国家法律开发建设和管理，涉及围海造地、生态系统保护等管理工作，都作了有益的探索，积累了经验，有的可以上升为法律条款。2003年，国家海洋局、民政部和总参谋部联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，开始了我国海岛管理制度建设。沿海地方人大和政府也十分重视海岛管理工作，福建省人大常委会批准了《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》，浙江省人大常委会批准了《宁波市无居民海岛保护管理条例》，由地方人民政府制定的无居民海岛管理规章和规范性文件已达数十个。由于目前海岛管理法规规章和规范性文件的位阶较低，难以满足海岛保护与管理的实际需要，沿海地方和社会各界积极呼吁全国人大常委会尽快制定海岛保护法。2003年以来，全国人大代表多次提出尽快制定海岛保护法的议案，全国政协委员也多次提出相关提案。最近，胡锦涛总书记多次对海岛工作作出批示，国务院领导也十分重视，要求加强海岛的开发、建设、保护和管理工作。
因此，为了保护海岛生态系统，合理开发利用自然资源，维护海岛及其周边海域生态平衡，促进经济社会的可持续发展，尽快制定海岛保护法不仅是十分必要的，也是切实可行的。
三、关于立法宗旨和海岛保护原则
海岛是我国经济社会发展中的一个特殊区域。按照全面落实科学发展观的要求，草案明确立法宗旨是，保护海岛生态系统，合理开发利用自然资源，维护海岛及其周边海域生态平衡，促进经济社会的可持续发展（第一条）。根据我国海岛工作的现实需要，草案将海岛保护的原则确定为科学规划、保护优先、合理开发、永续利用，并对海岛生态保护和无居民海岛使用作出系统规范（第四条）。
四、无居民海岛权属问题
无居民海岛应当属于国家所有。我国宪法第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。无居民海岛作为特殊的自然资源，属于宪法规定归国家所有的自然资源，不属于由法律规定可以属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等五种自然资源。依据宪法，在海岛保护法中明确无居民海岛的权属问题是十分必要和重要的。为此，草案第四条中明确规定：无居民海岛的所有权属于国家，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。国务院办公厅报送对《海岛保护法（草案）》修改意见的函中明确指出，无居民海岛属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权是合适的。
五、关于海岛保护规划
海岛保护规划是海岛保护、开发、建设和管理的依据，具体指导海岛生态保护和无居民海岛利用活动。草案专设“海岛保护规划”一章（第二章），建立了由全国海岛保护规划、沿海省（自治区、直辖市）海岛保护规划、沿海城市、镇人民政府所在地海岛保护规划、沿海县域海岛保护规划、可利用无居民海岛保护和利用规划等构成的海岛保护规划体系，并对规划的原则、内容、编制、审批、修改、公布与效力等进行了规定。
六、关于海岛生态保护
加强海岛生态保护、防止海岛生态遭到破坏，是海岛保护工作的核心。为此，草案专设“海岛生态保护”一章（第三章），并设三节分别作出海岛生态保护的一般规定、有居民海岛生态保护规定、无居民海岛生态保护规定。其内容包括防止海岛生态破坏，严格限制海岛建筑物和设施的建设，严格限制填海连岛工程，严格限制在海岛采石、挖砂和砍伐，严格保护海岛沙滩、珊瑚和珊瑚礁，严格保护海岛历史、人文遗迹和物种，严格保护海岛植被、淡水资源等，明确无居民海岛的利用，必须在规划确定可以利用的前提下有偿使用，避免破坏和浪费等。此外，还包括国家安排海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复工作等内容。
七、关于特殊用途海岛管理
领海基点所在海岛、海洋自然保护区内的海岛、科学研究用途的海岛以及其他一些特殊用途海岛的生态保护，对于生态安全及科学研究，具有重要的意义。对于这些海岛，应当实施比普通海岛更为严格的生态保护制度，保护海岛生态系统的完整性。为此，草案专设“特殊用途海岛管理”一章（第四章），建立了多项特殊保护措施。
八、关于监督检查和法律责任
为了保证本法的有效实施，草案强化了对监督检查和法律责任内容的规范。根据海岛保护工作的需要，草案明确沿海县级以上地方各级人民政府及其有关部门应当加强对海岛保护、开发、建设与管理的监督检查，对违反有关法律的行为按照相关法律规定查处（第四十三条），同时明确国家海洋行政主管部门及其派出机构建立海岛生态保护巡查制度，制止破坏无居民海岛自然资源和生态系统行为，并负责对无居民海岛保护和利用活动的监督检查（第四十四条）。
草案还对县级以上地方各级人民政府有关部门加强对海岛保护与利用活动的检查，及查处违法行为作出了明确的要求。并明确了队伍建设、职责权限、检查规则等内容。为保障法律的强制性作用，草案对违反本法的各种行为所应承担的法律责任等作出了明确具体的规定（第四十八条至第五十七条）。
九、关于海岛管理体制
理清行政管理体制，按照国务院确定的各部门的职责明确地方人民政府和各部门的管理责任，是海岛保护法实施的关键。
（一）有居民海岛管理
草案以海岛保护规划为基础，加强对有居民海岛的生态保护。考虑到有居民海岛的资源环境承载能力，草案规定开发建设不应超出岛屿本身的环境容量，对海岛污染物排放实行总量控制制度。从满足海岛居民生活的基本需要出发，草案作出了完善公共基础设施和公共事业设施建设、改善居民人居环境、保障居住安全、防止自然灾害侵袭等规定（第二十三条）。对于改变海岸线、填海连岛等严重影响海洋生态的行为，修改草案设置了严格的审批程序，并强化了国土资源、环境保护、建设、海洋等行政管理部门的责任（第二十六条）。草案还对有居民海岛生态保护中的其他有关事宜作出了相应的具体规定，对现行有关法律规定作了重要补充。
鉴于有居民海岛已建立明确的行政隶属关系和完整的行政管理体系，各项有关法律制度已经在实施，为进一步衔接现行法律和海岛保护法之间的关系，草案在总则中规定，对有居民海岛的保护、开发、建设和管理，各级地方人民政府、单位和个人应当遵守本法和城乡规划、环境保护、土地利用、水资源、森林保护等法律的相关规定，维护海岛及其周边海域生态平衡（第四条第二款）。
草案强化了有居民海岛生态保护的管理，根据国务院对其有关部门的职责分工，明确由国家海洋行政主管部门负责全国有居民海岛周边海域生态保护工作，国务院城乡规划、环境保护、国土资源、水利、林业等有关部门在各自职责范围内，负责与本部门职责有关的有居民海岛保护工作，并对沿海县级以上地方各级人民政府及其有关部门的有居民海岛保护责任作出了规定（第六条）。
（二）无居民海岛管理
根据国务院对其所属有关部门的职责分工，同时考虑到无居民海岛往往远离大陆，对其管理需要海上工作条件和手段，且国家已建立由国家海洋行政主管部门及其北海、东海、南海派出机构和中国海监组成的海洋监察管理队伍，形成了包括海洋卫星、海监飞机、船舶、浮标、岸站等组成的海洋监测网络，因此，草案明确由国家海洋行政主管部门对无居民海岛保护与利用实施管理，沿海省、自治区、直辖市人民政府和国家海洋行政主管部门的派出机构负责无居民海岛保护和利用工作，沿海县级以上地方人民政府对可利用无居民海岛保护和利用规划实施监督管理（第六条）。
