备案审查由“鸭子凫水”变乘风破浪

    □　法制日报记者　　朱宁宁

    熟悉和不熟悉备案审查工作的人都会觉得,备案审查工作已变了模样。尤其是刚刚过去的2018年,备案审查工作亮剑多个领域,剑指“问题法规”,回应社会关切,为新时代备案审查制度发展注入了新的内容。

    出于种种原因刻意保持低调、对纠正的案例基本不对外公开……长期以来,备案审查工作一直蒙着一层神秘的面纱。十二届全国人大法律委主任委员乔晓阳曾形象地把这一时期的备案审查工作形容为“鸭子凫水”,意思是虽然从水面看鸭子保持不动,但是鸭子的脚在水下还是很忙的。

    如今,情况已经发生很大的变化。党的十八届三中全会以来,备案审查工作实现了历史性突破,已不再是“鸭子凫水”,而是变为乘风破浪的一艘航船。

    回顾2018年,备案审查工作可谓可圈可点。一年来,制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238件,其中行政法规40件,省级地方性法规640件,设区的市地方性法规483件,自治条例和单行条例33件,经济特区法规24件,司法解释18件。过去一年,全国人大常委会法工委共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件,可以明确为审查建议的有1229件,其中属于全国人大常委会备案审查范围的有112件,占9.1%。

    “从备案审查工作情况看,行政法规、地方性法规、司法解释的内容总体上是适应实际需要的,是符合宪法法律的。”全国人大常委会法工委主任沈春耀在总结去年的备案审查工作整体情况时说,2018年,在全国人大常委会领导下,法工委按照党中央提出的“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,积极开展备案审查工作,加大监督纠正力度,加强备案审查制度和能力建设,为全国人大常委会依法履行备案审查职责提供服务保障,备案审查工作取得了新进展。

保证中央令行禁止
推动环保规范性文件全面清理

    打好污染防治攻坚战,是党中央确定的“三大攻坚战”之一。2018年7月,新一届全国人大常委会加开了一次常委会会议,这在以往并不常见。

    此次会议的一个重要议程是审议通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。《决议》提出:“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作,对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的,及时进行废止或修改。”常委会办公厅向有关方面发函,要求做好生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理工作。

    为督促抓紧制定完善大气污染防治方面的地方性法规,法工委向各省(区、市)人大常委会发出《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》。各地随即抓紧开展生态环境保护地方政府规章和规范性文件的全面清理工作。

    全国人大常委会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告显示,经过一年多持续努力,各地清理发现存在与上位法规定不一致等问题需要研究处理的法规共1029件,目前已修改514件、废止83件,还有432件已列入立法工作计划,拟抓紧修改或者废止。同时,各地严格按照全国人大常委会执法检查报告要求,大力开展大气污染防治条例的制定、修改工作,31个省(区、市)人大常委会已经全部完成大气污染防治地方性法规制定、修改工作,其中新制定大气污染防治条例17件、修改14件。

    专项清理活动确保了中央精神落地落实、执行到位,成为备案审查工作确保中央令行禁止功能的具体体现。

积极回应社会关切
以人民群众利益为基本出发点

    保障公民合法权利、维护人民群众的根本利益,是备案审查工作的一个重要功能,也是基本出发点。

    限行、限号、“捆绑式”机动车年检……一段时间以来,对这些道路交通管理地方性法规、部门规章等规定的内容合法性提出的质疑不绝于耳。

    针对公民建议审查地方道路交通管理法规来信较多的情况,2018年,法工委集中开展了对道路交通管理地方性法规、部门规章的专项审查研究。重点审查研究其中有关道路交通管理措施和行政处罚、行政强制的规定是否符合上位法,是否不当限制公民权利或者增加公民义务。在调查研究的基础上,法工委与一些地方人大常委会及公安部、生态环境部作了沟通。下一步,将针对审查研究中存在的问题,与制定机关深入沟通并督促解决。

    向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查建议,是立法法、监督法赋予公民的一项重要权利,也是人民群众对法规、司法解释制定工作进行监督的一个重要渠道。

    过去的一年中,法工委根据公民审查建议,进行了多项审查研究,包括推动最高人民法院对婚姻法司法解释(二)第二十四条进行修改完善、对最高院将“驯养繁殖物种”纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围的规定进行审查研究、对最高检有关“当事人对一审民事判决、裁定未提出上诉而向人民检察院申请监督的,人民检察院不予受理”的规定进行审查研究、对河北省《关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》中有关规定进行审查研究、对《上海市道路交通管理条例》进行审查研究。对发现的问题,法工委认真开展审查研究,通过与制定机关沟通、提出书面研究意见等方式,加大监督纠正力度,推动相关问题妥善解决。

    全国人大常委会法工委法规备案审查室副主任田燕苗透露,今年还将进一步加大备案审查的宣传力度,积极回应审查建议的关切。“对审查建议人提出的审查建议,我们在研究处理工作完成以后都会向建议人反馈,这也是公开备案审查工作结果的一种方式。”

增加公开透明程度
推动报告制度向设区的市延伸

    实现备案审查工作的显性化公开化,是近年来法工委积极推进的一项工作。一方面,建立健全了备案审查工作情况向常委会报告制度；另一方面,加强对备案审查工作的宣传力度,探索建立备案审查工作信息公开机制,取得良好效果。

    伴随备案审查工作深入发展,其重要作用也日益突显,社会各界关注度空前提高,在地方各级人大当中也产生了极大的示范和带动作用。尤其是全国人大常委会听取审议备案审查工作情况报告的做法在地方各级人大常委会当中产生极大示范和带头作用。

    “人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度的健全和实施,将为备案审查工作的公开透明奠定良好基础。”据田燕苗介绍,去年,相当数量的省级、市级人大常委会也开始安排听取和审议备案审查工作,带动地方各级人大常委会备案审查工作的深入开展。从今年开始,法工委将逐步推动备案审查工作报告制度向设区的市延伸。

纵深推进制度建设
将出台工作规定规范审查程序

    备案审查制度的影响力日益显现,其自身也在不断完善。

    为适应新时代对备案审查工作提出的新任务新要求,及时总结近年来备案审查工作积累的新实践新做法,使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化,同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供具体指导和参照依据,法工委从2017年开始着手研究起草统一的备案审查工作规定。2018年已完成了全国人大常委会规范性文件备案审查工作规定(试行)草案。草案经进一步修改完善后将适时出台。

    据悉,草案从多方面完善备案审查工作制度,包括进一步明确备案范围,健全审查程序,细化审查标准,强化制度刚性。此外,草案探索建立健全提醒、通报、函询、约谈等工作机制,强化刚性约束,明确督办程序和时限,防止久拖不决,做到“有错必纠”。