瞄准重点地区领域突出问题

    □　法制日报记者　蒲晓磊

    山西省临汾市出现大气环境质量造假窝案,2017年4月至2018年4月,6个国控站点被人为干扰上百次,监测数据严重失真；

    河南省郑州市发现存在废渣冶炼“散乱污”企业,洛阳市相邻三个乡镇形成家具制造企业群达400家以上,粉尘污染突出,影响周边居民生活环境。

    ……

    7月9日,全国人大常委会委员长栗战书在十三届全国人大常委会第四次会议上作全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告时,点名多个地方和企业。

    谈及此次执法检查的突出特点,栗战书指出,执法检查始终坚持“依法”原则,执法检查全过程、各方面都以法律为依据为准绳。充分发挥“法律巡视”监督利剑作用,敢于动真碰硬,开展随机抽查,深入查找重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题。

    结构性污染问题是污染主因

    报告重点披露了法律实施中存在的主要问题。问题第一条,直指造成大气污染的主因。

    大气污染防治法第二条规定防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标,坚持源头治理、规划先行,转变经济发展方式,优化产业结构和布局,调整能源结构。

    检查中发现,部分地区产业结构偏重、布局偏乱,能源结构调整不到位,运输结构不合理,成为大气污染的主因。

    报告指出,山东省传统产业占全部工业产值的70%,重化工业占传统工业的70%。河北邯郸“城中有钢”,石家庄“煤电围城”等问题突出。内蒙古包头重化企业围城,全市建成区面积不足总面积的1%,但集聚了全市约90%的钢铁产能、89%的火电装机和90%的稀土产量。

    报告提到,以柴油车为主的公路运输承担了全国约78%的货物发送量、48.6%的货物周转量,柴油货车污染排放占机动车排放总量的60%以上。据统计,河北省有柴油货车135.9万辆,占全国柴油货车总量的8%；山东省有柴油货车172.8万辆,占全国柴油货车总量的10.2%,居全国首位。

    不少污染较重地市无相应法规

    报告指出,部分配套法规和标准制定工作滞后的问题较为突出。

    大气污染防治法第十九条要求排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。目前,国务院排污许可管理条例尚未出台。大气污染防治法第五十八条规定的机动车和非道路移动机械环境保护召回制度没有落实,第七十八条规定的有毒有害大气污染物名录尚未出台。

    不少大气污染较重的地市尚未制定地方性法规。2015年修改立法法以来,截至2017年12月,新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市仅出台14件大气环境保护地方性法规。

    油品质量源头管控存在漏洞

    “重点领域大气污染防治措施执行不够有力,其中机动车污染和油品质量监管不到位。”报告提到。

    大气污染防治法第四章对机动车污染控制、车辆监管、油品质量等作了专节规定。

    报告指出,一些重型柴油车未安装污染控制装置或者污染控制装置不符合要求,不能达标排放。一些地方和部门对重型柴油车准入把关不严,监管力量不足、监管不到位,车辆不正常安装和使用污染控制装置等违法情况比较普遍。

    报告显示,个别地方存在机动车排放检验机构数据造假现象。此外,一些城市虽划定了高污染车辆禁行区和非道路移动机械禁用区,但没有有效执法监管和处罚。一些地区油品质量源头管控存在漏洞,对成品油无证生产单位、非法调和成品油行为监管不到位,对流通领域的普通柴油没有明确监管部门、缺乏监管依据。

    2017年,有关部门在天津、廊坊、唐山、保定、邢台5市开展的柴油质量抽检中,合格率仅为47%。

    执法监管和司法保障待加强

    执法监管和司法保障有待加强,是执法检查发现的主要问题之一。

    一方面,执法监管不到位,主要体现在部门联动协作不够、部门监管工作滞后、行政执法不统一、基层执法监管能力不足。

    例如,报告在提到部门联动协作不够的问题时指出,大气污染防治监管中存在职能分散、职能交叉、职责不清等问题,部门协调联动、考核问责等工作机制尚未健全。比如,在机动车污染防治中,有的地方公安、环保、交通等部门配合不力,排放不达标车辆长期行驶无人监管。

    另一方面,司法保障作用发挥不充分。

    公安机关、检察机关和审判机关在犯罪主体认定、证据采信标准等方面理解不一致。不同地区对刑事处罚标准掌握不统一。大气污染违法行为调查取证难,鉴定机构少、费用高、周期长,环境司法技术支撑能力不强,影响司法办案工作效率。

    治污压力和责任逐级递减

    报告指出,法律责任不落实的问题较为突出。

    一方面,政府责任和部门监管责任落实不到位。不少地方主动承认治理工作存在“上热、中温、下冷”现象,污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。有的地方在项目把关、破解难题、执法监督等方面缺乏真抓实干的决心和狠劲。例如,陕西治污降霾年度行动方案确定的任务完成情况不够理想,相关考核问责不严,发挥作用有限。

    另一方面,企业治污主体责任落实不到位。大气污染防治法规定了企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少大气污染,对所造成的损害依法承担责任。部分企业污染防治不主动、不自觉,管理粗放,设施不健全,超标排污问题突出。例如,河南安阳红岩铁合金有限公司、河北立马燃气公司防治污染设施不健全,无组织排放严重。一些企业采取“昼伏夜出”等方式逃避监管,违法偷排等现象屡禁不止,甚至被责令停产整治却违法恢复生产。

    工作中存在作风不扎实问题

    报告认为,存在上述问题的原因是多方面的,关键是一些地方和部门没有正确处理好环境保护和经济发展的关系,没有全面有效实施大气污染防治法。

    除了对绿色发展理念的认识存在差距、生态环境保护法律学习宣传运用缺乏力度、大气污染治理的长效机制尚未健全等突出问题,执法检查还发现,工作中存在作风不扎实的问题。

    一些地方政府和部门在汇报和自查报告中谈工作成绩多,对问题说得少、缺乏深入分析研究。检查组看到的多是以治理成效和经验为主的好典型,随机抽查企业发现不同程度地存在违法问题。一些地方不同层级防治污染的工作要求“上下一般粗”,安排部署多、政策文件多、口头表态多,实际工作中的落实情况层层递减。

    鼓励地方先行立法防治污染

    报告指出,大气污染防治法强化了政府和企业的法律责任,加大了违法处罚力度,具有很强的针对性、可操作性和可执行性。要全面有效实施大气污染防治法,依法推动解决大气污染突出问题。

    报告强调,要坚决贯彻落实习近平生态文明思想、严格贯彻实施大气污染防治法、加快制定配套法规规章和标准、加强对法律贯彻实施的监督、进一步强化科技支撑,努力提升人民群众的蓝天幸福感。

    同时,鼓励地方在大气污染防治领域先于国家进行立法。2018年年底前,各省级人大及其常委会要制定或修改大气污染防治相关条例,结合本地实际进一步明确细化上位法规定,增强法律的操作性、规范性、约束性,实现大气污染防治地方性法规全覆盖。法制日报北京7月9日讯