全国人大执法检查:行政复议成化解官民争议减压阀

　　老百姓同行政机关发生纠纷，除了花钱到法院打官司，还有没有其他途径？找政府或者上级部门解决行政争议，除了信访，还有没有更高效的渠道？行政复议，就是一种发挥政府体系固有的层级监督优势，保障公民合法权益、促进依法行政的制度。

　　1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议审议通过了行政复议法。14年来，这部法律贯彻实施情况怎么样？近日，本报记者跟随全国人大常委会执法检查组到上海进行了专题采访。这是行政复议法颁布实施以来，全国人大常委会第一次组织对该法实施情况进行执法检查。

　　机制创新，打消“官官相护”疑虑，实现“案结事了”

　　一直以来，行政复议是行政机关内部监督和纠错机制，百姓难免有“官官相护”的疑虑。“对此，自2011年10月起，我们以提高复议公信力为导向，开展了行政复议委员会试点工作，邀请社会各界专家参与案件审理。目前已有5个区和1个市政府部门成立了行政复议委员会。”上海市法制办主任刘华说。

　　10月8日下午，上海市政府行政复议委员会第十二次案件审理会如期举行。执法检查组看到，四位专家学者和三位上海市政府法制办的相关负责人齐聚一堂，共同审理一起不服村委会撤制审批案。申请人和被申请人分坐两侧，大有“对簿公堂”之势。

　　针对重大、复杂、疑难的行政复议案件召开案审会，是上海市政府行政复议委员会的主要工作方式。“参加案件审议会议的委员人数为5至9人的单数，其中非常任专家委员人数要求在半数以上，这从制度上为票决的公正性提供了保障。”据刘华介绍，每次案审会前，各位专家委员已经根据上海市政府提供的案情材料进行了充分准备。

　　“申请人，您为什么申请行政复议？”“被申请人，您有什么回应？”“被申请人，请详细谈谈批准撤销村委会的程序？”“申请人，您对被申请人谈及的操作程序，有什么意见？”执法检查组在案审现场看到，委员们充分听取承办人对案情的介绍，关于案件的讨论和提问也没有任何限制，可以畅所欲言。

　　从书面审理到公开听证，从行政机关内部审理到专家学者“外脑”参与，甚至引入和解办案机制……如今，行政复议委员会等一系列机制创新，正在逐步打消百姓“官官相护”的疑虑。这带来的直接变化是行政复议收案数量、办案质量的提高，努力实现“案结事了”。

　　据上海市政府常务副市长屠光绍介绍，2008年至今的5年里，上海市行政复议的收案量达到21234件，几乎是同期行政诉讼案件量的两倍。“行政复议已经成为本市解决行政争议的主要法律渠道。”

　　复议一件，规范一批，有力促进依法行政

　　如今，公路上有“公交专用”标识，早已司空见惯。可是，在上海，就这简单的四个字背后，也有一段故事。

　　早年间，上海市民汪某因不服上海市公安局黄浦分局交警支队的行政处罚，提出行政复议。“公共汽车道，当然是什么车都可以行驶。”汪某在申请复议的过程中一直强调。

　　这引起了复议机关的注意。他们发现，交管部门在道路上对公交专用道标注了“公共汽车”的字样，不符合相关技术规范的要求，容易使公众产生模糊认知。

　　为避免类似纠纷的发生，复议机关果断提出建议。随后，全市范围内“公共汽车”的标识都被修改为如今的“公交专用”。

　　事实证明，行政复议既是行政相对人权利救济的重要途径，也是检验政府决策科学性、执法规范化水平的试金石。“5年来，全市行政复议的纠错率为6.8%。同时，3年多来，对于办案中发现的一些共性问题，全市各级行政复议机关共制发行政复议意见书、建议书147份，从而达到‘复议一案、规范一批’的效果。”屠光绍说。

　　据了解，在上海，行政复议对政府信息公开起到了很大的推动作用。

　　“在全市范围内，政府信息公开呈现出案件多(占市政府行政复议案件总数的1/2，在全市则占1/3)、矛盾大的特点。”屠光绍在向执法检查组汇报时说。

　　“之所以如此，一方面是群众政治参与热情与能力的不断增强，另一方面是信息公开制度的不健全。”屠光绍说，就拿党政混合信息来说，在以往实际操作中，一遇到党政混合信息，行政机关就习惯往党务信息上套，不予公开，群众很难理解。

　　有错必面对，有错必纠正，有错必追责。通过复议发现这个问题后，市政府及时与市委联合下发了《关于党委政府混合信息公开的意见》，建立了党委授权下的公开制度，从源头上解决了问题，这在全国范围内也是首创。

　　如今，行政复议制度本身也越来越注重以公开促公正。据了解，今年以来，对于上海市政府作出的复议决定书，只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，原则上都要在网上主动公开。这在全国省级政府中还是第一家。

　　复议、诉讼、信访，应加强相互衔接

　　执法检查组了解到，行政复议法实施以来，行政复议工作取得了长足进步，但是由于现阶段行政争议数量庞大，矛盾频发，大量行政争议还游离在行政复议渠道之外，尤其是行政复议与行政诉讼、信访制度之间有待进一步衔接。

　　“目前的形势是‘大信访、中诉讼、小复议’。”据上海市信访办主任王剑华介绍，2012年全市信访总量中涉及行政争议的，超过17万件，与行政复议每年的3000多件相比，相差悬殊。“之所以如此，与百姓 ‘信访不信法’观念的盛行有关。”

　　同时，不少实务部门反映，行政复议与行政诉讼之间存在若干“交集”，需要进一步实现程序对接。

　　行政复议法实施条例规定，行政复议受理的要件之一是“人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”。

　　“据此，同一当事人分别提起行政复议和行政诉讼情形下如何确定救济的问题得到了解决。”上海市黄浦区法院副院长章小平说，如果涉及多个当事人，并且不同当事人对同一具体行政行为分别提出行政复议和行政诉讼，此时应如何确定救济途径，存在争议。

　　上海市高级人民法院副院长吴偕林提出，行政诉讼法有最长起诉期限的规定，而行政复议法未规定最长复议申请时限。实践中，一些早已作出的行政行为在多年后仍被申请复议。如果复议机关对该类申请作出复议决定，再诉至法院，法院就面临难题，因为行政诉讼很难对这类复议决定涉及的历史事实问题进行再次审查。

　　为此，屠光绍建议，按照“复议优先、诉讼终结、信访补充”的布局，科学设计三者之间的关系，坚持和体现可复议和可诉讼的，信访就不再处理，引导公民依法维权，更好地促进行政争议的化解。

　　复议受案范围有待进一步扩大

　　在执法检查过程中，执法检查组还听到了不少关于行政复议法的修改完善、贯彻实施等方面的意见和建议。

　　受案范围要不要扩大？“面对众多矛盾，行政复议之所以如同‘隔岸观火’，一个原因是很多争议进入不了复议受案范围。”刘华认为，“作为带有监督性质的制度，行政复议的受案范围应进一步扩大。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为，都应该纳入行政复议范围。”

　　审理方式要不要公开？行政复议法规定，行政复议原则上采用书面方式审理，必要时可听取当事人意见。“这不利于听取双方当事人的意见，也容易引发公众对行政复议是否‘官官相护’的猜疑。”吴偕林建议尝试引入听证制度，以公开促公正，提升公信力。

　　不少实务部门还提出，行政复议委员会是行政复议工作部门，还是决策咨询机关，应该如何定位？针对“有的部门有人没案办，有的部门有案没人办”的问题，是否有必要推行相对集中复议权？复议机关是否应该当被告？复议终局裁决是否合理？

　　“接下来，我们要以此次人大执法检查为契机，进一步提高对行政复议工作重要性的认识，增强贯彻实施行政复议法的自觉性。”上海市有关领导表示，对群众的复议申请，要坚持依法审查、公正裁决，打消老百姓对“官官相护”的疑虑，努力让群众在每一起案件处理中感受到公平正义。