国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    我受国务院委托，向全国人大常委会报告公安机关执法规范化建设工作情况，请审议。

    一、基本情况

    多年来，在党中央、国务院领导下，在全国人大常委会监督指导下，公安机关不断加强和改进执法工作，有力维护了国家安全和社会稳定。为全面落实依法治国基本方略，切实维护社会公平正义，2008年9月以来，公安机关针对人民群众反映强烈的执法问题，持续开展执法规范化建设，在提高执法主体素质、完善执法制度机制、强化执法监督管理、规范执法办案场所等方面采取措施，努力实现严格、规范、公正、文明执法。

    （一）大力加强执法主体建设。公安机关坚持把执法主体能力建设置于基础性、先导性、战略性地位来抓。一是牢固树立正确的执法理念。公安部在全警组织开展社会主义法治理念教育的基础上，针对执法环境的新变化和人民群众的新期待，进一步提出既坚持严格、公正、规范执法，又坚持理性、平和、文明执法，并在全警开展学习讨论，促进了公安队伍执法理念和执法方式的重大转变，为规范和改进各项公安工作发挥了引领作用。二是系统开展全员执法培训。各级公安机关以社会主义法治理念和法律知识特别是新法律法规为重点，采取集中培训、网上培训、实战演练、案例点评、旁听庭审等形式，开展大规模执法培训，累计培训公安机关领导干部和民警1000余万人次，其中公安部直接调训近3万人次。三是全面实行执法资格等级考试制度。公安部明确规定，未取得基本级执法资格的民警不得办案，公安机关内设执法勤务类机构和派出所主要负责人必须取得中级执法资格，切实做到以考促学、以学促用。目前，全国有183.3万名民警取得基本级执法资格，54.4万名民警取得中级执法资格。今年公安部将首次组织高级执法资格考试。

    （二）不断严密执法制度。为有效解决民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题，公安机关不断完善具体执法制度。公安部根据行政强制法和修改后的刑事诉讼法等法律规定，制定、修订了公安机关办理刑事和行政案件程序规定等23件部门规章，制定了29万字的《公安机关执法细则》，发布了有关“巡逻盘查”、“现场处置”、“涉案财物管理”等执法重点环节的330余件规范性文件。各地公安机关紧密结合执法实际，针对重点领域和薄弱环节，制定了受立案、调查取证、行政处罚裁量标准等一大批操作规范。据统计，仅省级公安机关就制定了2800余件规范性文件，有效规范了民警执法活动。

    （三）构建执法管理体系。公安机关借鉴运用现代管理理念和做法，探索建立科学、系统、高效、规范的执法管理体系。一是加强源头管理。全面推行重大案件法制部门审核把关制度。在一线执法单位派驻或配备专兼职法制员，作为执法办案的“质检员”，建立起保障规范执法第一道防线。目前，全国95%的县级公安机关执法勤务机构、98%的派出所配备了法制员。二是加强质量管理。严格开展执法质量考评，坚持日常考评、阶段考评与年度考评相结合的考评模式，强化对执法重点环节、执法安全等情况的考评，注重民意导向、社会评价。建立个案评查制度，强化日常执法检查，及时发现并纠正执法过错。三是加强问题管理。有针对性地组织开展执法办案场所安全隐患、涉案财物管理不规范等突出问题专项治理活动，对发现的执法问题查找原因，严肃查处，警示全警。例如，2011年3月至12月，全国公安机关专项整改涉案财物管理问题，建成规范化涉案财物保管场所2.6万个。四是强化外部监督。公安部出台《公安机关执法公开规定》，要求各级公安机关依法向社会公众和特定对象公开执法的依据、流程、进展、结果等信息。各地公安机关通过互联网、手机短信等公共媒介，公开执法办案信息，提供在线服务，让群众足不出户就能办理有关业务、查询案件进展情况；组织开展“警营开放日”、“开门评警”、看守所向社会开放等活动，广泛听取社会各界的意见建议。

    （四）规范化改造执法办案场所。为解决执法行为随意、执法安全事故多发等问题，公安机关全面开展执法办案场所规范化改造。一是按照接待群众、办案、内部办公和生活等不同功能进行分区设置和管理，办案区与其他功能区实行物理隔离，安装可覆盖全区域的电子监控设备，按照执法办案流程设置各功能室，并落实各项安全防范措施。二是加强执法办案场所使用管理。将违法犯罪嫌疑人带至公安机关后，一律进入办案区，并对讯问过程全程录音录像，落实安全管理责任。目前，全国90%以上的派出所完成了功能区改造，市、县级公安机关建成供各办案警种共同使用的办案中心3481个。规范的场所设置和严格的场所管理，有效推动了民警规范执法的习惯养成。

    （五）积极推进执法信息化建设。各地公安机关开发应用省级公安机关统一的网上执法办案与监督信息系统，全面实行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法卷宗网上生成、执法质量网上考核、执法档案网上形成”的执法办案新机制，案件信息必须录入网上办案系统，严格按规定程序操作，缺失任何一个法定步骤，下一个步骤就无法进行；为一线民警配备现场执法记录仪，对接处警、现场勘查等执法现场进行同步录音录像；建立视频监控系统，对执法办案场所、巡逻车辆、110接处警情况进行实时监控。信息化手段应用显著提升了执法办案效率，强化对执法办案活动的监督制约。

    （六）充分发挥先进典型示范引领作用。在推进执法规范化建设过程中，公安机关始终坚持抓典型、树样板，以点带面，整体推进。公安部在总结推广江苏省南通市、浙江省杭州市公安局执法规范化建设先进经验后，又确定建设成效明显的北京、江苏、浙江、山东为“领头羊”，先后命名两批全国执法示范单位，树立了一批既有基层一线点上，又有省、市一级面上的先进典型，使各地公安机关和各警种都有看得见、够得着的执法标杆，有效引领、带动了公安执法工作水平的整体提升。

    经过四年多不懈努力，公安机关执法规范化建设取得阶段性成效，公安执法制度体系基本形成，执法办案场所面貌焕然一新，执法管理更加科学、系统。与2008年相比，2012年执法考评优秀单位比例上升11.4%；超期羁押问题基本得到解决，涉案财物实现专门场所、专门人员管理，涌现出江苏省张家港市公安局等一批执法优秀单位，公安机关执法公信力有效提升，警民关系进一步和谐。

    二、面临的形势和存在的问题

    当前，随着我国经济转轨、社会转型，社会结构和执法环境发生深刻变化，迫切需要公安执法工作与之主动适应，积极调整。

    （一）社会主义民主法治建设发展对公安执法工作提出新要求。党的十八大对进一步推进依法治国作出全面部署。习近平总书记强调要建设法治中国，让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义；李克强总理要求各级政府及各部门带头维护宪法和法律权威，让行政权力在法律和制度的框架内运行。我国民主法治建设加快推进，人民群众政治参与意识高涨，法律意识、监督意识、维权意识增强，对社会公平正义的要求更加迫切，这些都为公安机关加强和改进执法工作提供了强大动力，也对公安机关严格依法办事、维护公平正义提出了新的更高的要求。

    （二）错综复杂的维稳形势对公安执法工作提出新挑战。当前，各种社会矛盾往往以案件事件的形式进入公安执法领域，治安案件数量逐年上升，刑事案件仍处于高发态势，加之犯罪的动态化、智能化、组织化增强，一些新型违法犯罪不断出现，公安机关执法任务日益繁重艰巨；有些社会成员维权意识增强但法治意识薄弱，合理诉求与不合理的表达方式相互交织，暴力抗法、暴力袭警等案件事件时有发生，公安机关执法难度加大；随着改革开放不断深入，公安行政管理职责加重。与2008年相比，2012年全国暂住人口数量增加43.6%，机动车保有量增加41.2%，出入境人员总数增加31.4%；特别是随着信息技术飞速发展，我国网民数量已达5.64亿，“网络社会”与现实社会的互动越来越密切，通过互联网散布谣言、实施诈骗、赌博等违法犯罪活动日趋增多，行政管理的复杂性不断加大。

    （三）公安执法能力和相关保障仍显不足。面对新形势、新任务，公安机关的整体素质和执法能力还不能完全适应，执法规范化建设还存在发展不平衡、成果不巩固的问题。同时，与不断增加的职责任务相比，公安机关警力效能有待增强，一些地方一线办案力量比重偏低，中西部尤其是边远贫困地区专业人才紧缺，影响了公安机关整体战斗力；现行法律制度尚未完全满足新形势下打击违法犯罪、维护国家安全和社会稳定的迫切需要。比如，尚无实践急需的惩治恐怖活动、有组织犯罪和网络犯罪的专门立法；治安管理处罚法、人民警察法需要结合新的治安形势和任务要求修改完善。

    三、下一步工作考虑

    当前和今后一个时期，公安机关执法规范化建设的基本思路是：认真贯彻党的十八大精神，牢牢把握建设法治中国的总要求，在深化巩固提高上下功夫，力争通过三到五年的努力，基本实现执法队伍专业化、执法行为制度化、执法管理系统化、执法流程信息化，公安民警运用法治思维和法治方式维护社会稳定、实施管理服务的能力明显增强，公安机关执法水平和执法公信力显著提高。

    （一）继续加大组织推动力度。进一步提高全体公安民警特别是各级公安机关领导干部对全面推进依法治国、依法行政重大意义的认识，站在更高的起点、以更宽的视野组织和推动执法规范化建设。目前，公安部正组织开展对各地执法规范化建设阶段性成效的检查验收，并将抓紧研究制定下一阶段工作目标和建设任务，部署各地公安机关巩固成绩、深化效果、创新措施，推动执法规范化建设持续、深入、科学开展。

    （二）积极推动立法和执法制度建设。加强与立法机关的沟通，积极推动惩治恐怖活动、有组织犯罪、网络犯罪等方面的立法和治安管理处罚法、人民警察法的修订。加强应对突发事件、预防化解社会矛盾和创新社会管理等方面的执法制度建设。配合中央司法工作改革，推动完善政法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的工作制度，理顺公安执法工作体制、机制。

    （三）进一步深化执法监督管理。严密执法过程管理，建立重大、疑难案件集体讨论制度，强化案件质量审核把关。进一步深化执法信息化建设，实现案件网上逐案考评，并综合运用执法记录仪、视频监控等手段，对办案全程实行信息化监控。严格落实执法过错责任追究，建立健全错案必纠、有错必罚的问责体系。改革完善执法质量考评机制，建立依法、科学、有效、统一的考评指标体系，杜绝不必要的考评项目和排名通报，按照国家有关规定对执法先进单位和个人进行表彰奖励，正确引导民警依法履职。

    （四）大力加强公安队伍建设。结合深入开展党的群众路线教育实践活动，教育民警牢固树立执法为民的宗旨意识和马克思主义群众观点，培养民警严格依法履行职责、尊重和保障人权、自觉接受监督的观念。狠抓民警规范执法能力建设，实现法律培训与实战培训相结合，重点抓好公安机关内设执法勤务类机构和派出所主要负责人及执法办案骨干的培训，努力提高办案质量。强化公安执法保障，多措并举、综合施策，在遵守公务员法及其配套法规政策基础上，逐步解决公安一线警力不足问题，实行警员分类管理，提高一线民警待遇，实施科技强警，加大对专业人才的引进力度。支持公安机关依法履行职责，为公安执法创造良好的外部环境。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会听取和审议国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告，加强对执法规范化建设的监督指导，充分体现了全国人大常委会对公安工作的高度重视和关心支持，必将有力推动公安工作和公安队伍的长远发展。我们将按照全国人大常委会的审议意见，进一步加强和改进公安执法工作，深入推进执法规范化建设，不断提升执法质量和水平，增强执法公信力，努力为全面建成小康社会营造安全稳定的社会环境和公平正义的法治环境。

    以上报告，请审议。