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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境影响评价法》实施情况的报告

 ——2008年10月27日在十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会上

全国人大常委会副委员长 陈至立

浏览字号: 来源: 中国人大网 2008-10-27 12:50:32

  

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称环评法)2003年9月1日开始实施。根据2008年监督工作计划,全国人大常委会开展环评法执法检查。这是全国人大常委会对环评法第一次进行的法律实施情况检查。这次检查的重点,一是各级政府执行环评法的力度和实施效果,二是环评制度和环评能力建设情况,三是容易造成水和大气污染的项目环评的检查,四是规划环评的推动。

今年6月至7月,全国人大常委会环评法执法检查组分5个小组,先后赴上海、重庆、山东、内蒙古和山西5个省(区、市),对环评法的实施情况进行了检查,路甬祥、周铁农副委员长和我参加了检查工作。赴地方检查前,执法检查组听取了国家发展和改革委员会、环境保护部等5个部委汇报,国土资源部、铁道部等4个部门以及中国石油和化学工业协会、中国电力企业联合会等5个行业协会提供了书面汇报材料。同时,全国人大常委会还委托北京、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、江西、河南、湖北、广东、贵州和宁夏共11省(区、市)人大常委会在其行政区域内进行了检查。

我代表环评法执法检查组,将执法检查的主要情况报告如下,请予审议。

 

一、   环评法实施取得的主要成效

自2003年环评法实施以来,国务院及其有关部门深入学习、宣传和贯彻实施环评法,促进了产业结构的优化,推动了资源节约型、环境友好型社会的建设。

(一)认真学习宣传环评法,提高全社会保护环境的法治意识

政府部门深入学习,增强依法履责意识。自环评法颁布实施以来,国务院各有关部门和地方将环评法列入普法宣传的重要内容,加强学习和宣传。国家发展和改革委员会组织相关单位学习法律原文,提高对环评法重要性认识和条款的理解。国土资源部举办了包括环评法在内的200多期普法培训班,各级国土部门共开展4.1万期,培训人员达78万余人次。原国家环保总局组织了总人数超过3万人的环评法培训和学习,许多省区市在环评法颁布之后,认真组织学习,为环评法的贯彻打好基础。

协会组织学习培训,增强企业守法意识。行业协会围绕环评法开展了形式多样的宣传和培训,增强企业和行业领导人以及职工的法制观念,掌握相关法律知识,形成守法的自觉行动

加强舆论宣传,增强公众参与意识媒体上开辟专栏等形式宣传环评法,营造贯彻实施环评法的良好氛围。增强公众参与意识,推动公众参与制度落实,解决了一批困扰老百姓多年的污染问题。

(二)完善配套法规和标准,增强法律的操作性

及时制定相配套的法规和规章。国家发展和改革委员会制订了企业投资项目、外商投资项目及中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法,对项目环境影响评价提出了明确要求。原交通部下发了交通行业实施规划环评有关问题的通知。全国各地结合实际,出台了与环评法相配套的地方性法规和规章。江西、贵州等12个省(区、市)政府制定了建设项目环评分级审批规定,解决了法律实施中的有关具体问题。辽宁、湖北等15个省(区、市)人大或政府都分别制定了规划环评的实施办法。

不断完善技术标准。水利部修订了江河流域环评技术规范。原国家环保总局联合有关部委在原有14项技术规范的基础上,又制定了21项与环评法相配套的技术导则和规范。各行业协会根据本行业特点,分别制定了行业内及其相关专业的环评技术标准。

注重环评队伍建设。原国家环保总局设立了环评工程师职业资格制度,建立了专家咨询委员会,组建了专家库。目前,全国环评单位990家,全国环评工程师8213人,持有环评上岗证人员达到26000余人,为开展环评工作提供了有力的技术支持和服务保障。

   (三)建设项目环评制度全面实施

重点工程实施环评,有效保护生态环境。国务院及其有关部门依法对三峡工程、西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路等一大批国家重大工程项目进行了环评。铁道部五年来共完成的环评项目达183项。据环境保护部统计,从2003年环评法实施至2007年底,全国共审批各类建设项目环评117万件,环评涉及的领域和范围日益扩大。

严格环评前置审批,停建一批建设项目。2007年,广东省各级政府通过环评审批共否决了不符合环评要求的项目4811个。新疆近日依据环评结果否决了总投资3.3亿元的煤炭项目。山东省将控制污染物排放总量作为建设项目审批的前置条件,2007年,仅省环保局就否决或暂缓审批建设项目36个。重庆市通过环评否决了民丰农化公司农药厂等一批项目,保证三峡库区水质安全。

查处了一批违法企业,有效减轻了环境污染和生态破坏。2005至2006年,原国家环保总局依法查处了总投资超过600亿元的违反环评法的项目。2006年,国务院有关部门对全国9000多个新开工项目依法开展了环保专项清理检查,对不符合环评要求的1194个项目进行了查处。近3年来,国土资源部会同有关部门对环境影响严重的500余家矿山企业进行了整顿和规范。

(四)规划环评试点为全面实施积累了经验

依法开展规划环评,试点工作有序开展。五年来,国务院有关部门组织开展规划环评80余项。国家发展和改革委员会加强对区域规划、工业和能源类指导性规划环评的编写。原交通部已完成29个港口总体规划和20余个公路网规划的环评工作。铁道部规划环评试点从2005年开始,涉及到16个省(区、市)的23个规划。最近,环境保护部组织开展了对汶川灾后恢复重建总体规划等7项规划的环评,有效推动了灾区恢复重建中的环境保护工作。

开展环境风险评估,保障区域流域环评质量。上海市根据杭州湾化工石化集中区规划环评的要求,设立了环境风险缓冲区。四川大渡河流域在规划环评中注意维护流域生态系统的稳定。江西省将面积在200平方公里以上的240条河流纳入省内流域综合规划,在规划环评中对可能造成不良环境影响的水利工程提出了对策和措施。

(五)创新工作机制,推动有效实施环评制度

健全部门合作机制,落实地方政府责任。一些省市和地方政府明确要求,由政府综合部门牵头组织、多部门共同参与,对十一五规划纲要开展环评。北京、山西、重庆等地建立了环保部门与发展改革、国土、工商、金融等部门联动把关、互动的环评监管机制。落实了环评法中有关设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,应当在组织编制规划过程中组织环境影响评价的工作责任。

实施环境监理制度,落实建设项目环评措施。不少部门和地方开展了环境监理工作试点,加强建设项目环评的全过程管理。三峡工程、青藏铁路、西气东输等13个国家重点建设项目先后开展了施工期环境监理。水利部对在建水利项目基本都实行了环境监理。上海洋山港工程通过施工期环境监理和环境监测,保护了小洋山岛的生态环境和地貌。浙江省在全国较早开展了环境监理,细化了建设项目环境管理的规定。辽宁省制定了建设项目环境监理管理暂行办法,完善和加强了监管机制。

建立后评估制度,跟踪评价环评效果。经国务院批准,中国工程院组织开展了三峡工程前期论证及运行情况的阶段性后评估。国家发展和改革委员会对已经批复的黄河上游、澜沧江中下游等流域水电规划开展了环境影响回顾评价。黑龙江、贵州等地对若干已批建设项目也进行了环境影响后评价。后评估制度提高了环评的实效。

落实控制总量要求,探索区域、流域限批制度。2007年,原国家环保总局开展了区域限批流域限批,对违反环境保护法律问题突出的10市、2县、5区和4个电力集团实施限批。地方也借鉴了这一模式,推动解决了一批违反环评法的问题,促进了产业结构调整和区域流域环境质量的改善。

(六)推动了节能减排工作,促进了产业结构调整

从源头控制了环境污染和生态破坏。国务院提高了燃煤火电、钢铁、石化等13个高耗能、高排放行业建设项目的环保准入标准,从2006到2007年,原国家环保总局通过对涉及投资近1.5万亿元的377个两高一资(高耗能、高排放和资源性)项目的环评做出了不予审批或暂缓审批的决定,遏制了环境污染和生态破坏进一步恶化的势头。

优化了产业结构和行业结构。内蒙古自治区通过国民经济和社会发展十一五规划纲要环评,将煤炭年产能从5亿吨调整为4亿吨,淘汰落后火电装机容量1100多万千瓦。重庆市对三峡库区产业发展开展规划环评,科学指导产业发展。通过规划环评,山东省全部关闭5万吨以下的小制浆造纸厂。一些省通过规划环评,合理限定区域排污总量,促进了经济结构优化。据中国轻工业联合会统计,造纸行业严格执行环评法,仅2006至2007年,就淘汰落后产能450万吨,减排COD约30万吨。首钢搬迁项目采用先进冶炼技术,共淘汰了1000多万吨落后钢铁产能。

促进节能减排指标的完成。北京市2007年与上年同期相比,COD排放总量下降3.22%、二氧化硫排放总量下降13.82%。2007年,宁夏万元GDP能耗比上年降低3.52%,二氧化硫排放量、COD排放量分别比上年削减3.44 %和2.07%。据环境保护部测算,环评法实施五年来,累计减少COD排放量1406万吨、二氧化硫排放量2510万吨,有效促进了节能减排和十一五约束性指标任务的完成。

 

二、   环评法实施存在的主要问题

(一)违反环评法规定的行为时有发生

一些地方制定的文件不符合环评法规定据环保部门和监察部门统计,仅2007年全国就清理出51件与环评法有关规定不相符合的地方性文件。

一些地区和部门存在着未批先建批小建大未评先批等违法现象。据环境保护部反映,2007年原国家环保总局通报的涉及全国22个省(区、市)电力、钢铁等12个行业的82个项目中,有59个严重违反环评法。同时,一些企业批小建大造成环境隐患。陕西省黄陇煤炭基地大佛寺矿井环评批准生产规模为400万吨/年,建设过程中擅自将工程规模变更为600万吨/年。有些地方行政部门管理责任缺失,致使一些建设单位用环评备案代替环评审批,取得了建设行政许可,实质上是未批先建。在规划环评方面,存在不环评也审批先审批后环评的违法现象。据环境保护部反映,有的专项规划有条件组织环评的,在未完成甚至未开展环评的情况下就通过了规划审批。

   (二)行政部门监管责任有待进一步落实

强调审批而忽视全过程监管的问题比较突出。据环境保护部统计,仅该部审批的项目中,大约就有10%以上未申请验收即擅自投运,而申请验收的项目中又有20%以上未完全落实环评报告中提出的环保措施和要求。2007年初,原国家环保总局在对100多个市县的上百个工业园区、500多家企业的现场检查中发现,有40%的建设项目缺乏后续监管,环评报告书提出的环保对策和措施难以得到落实。

对未报或未批环评就擅自开工建设项目处理不到位。有些执法部门对违法企业的处罚措施只有罚款,而没有依法勒令停止建设,严重损害了法律的权威性和严肃性。山东魏桥铝电有限公司一期160万吨/年氧化铝生产线未批先建,被查处后,又违规开工建设240万吨/年的氧化铝生产线。山西振兴集团有限公司未开展环评,擅自开工建设了2×20万千瓦火电机组,被查处后不予整改又再次开工。类似情况不少省(区、市)都不同程度存在。

对违反环评法行为当事人追究行政责任落实不到位。执法部门往往以不造成巨大经济损失 为由,或者以不能影响当地经济发展为由,开脱责任,使违法者未能得到法律规定本应受到的行政处罚或刑事责任追究。这次执法检查中了解到,极少有因行为当事人违反环评法和行政管理部门责任人不作为,而受行政处罚或因失职犯罪被追究刑事责任的情况。

(三)现行环评审批制度有待进一步完善

环评审批公正性有待进一步加强。据统计,2007年全国各级环保部门共审批的环评项目达到28万个。有专家说,环评审批任务如此繁重,而全国尚未建立统一的环评质量标准考核体系,以现有行政审批部门有限的人力、物力、财力,难以高质量完成。当前,全国不少环评编制单位往往与环评报告审批单位存在利益关系,违反了环评法的有关规定;有些是其下属事业单位,这种体制如不改变,环评审批的公正性就难以保障。

缺乏统一的环评质量标准,影响了环评的科学性。有关部门反映,现行建设项目环评按照投资主体和投资额来划定分级审批范围,往往会使一些投资限额以上、不符合要求的项目肢解送审通过审批,还有的一些中小企业投资额度小而污染严重的项目也在审批过程中得以通过。此外,省市县各级层层设立专家库,专家水平参差不齐;选择环评审查小组的专家带有主观意向;一些环评审批部门没有按照环评法的相关要求,将审批中未采纳的结论和审查意见存档。由于环评审批缺乏统一的环评质量标准,影响了环评的科学性,甚至产生了污染企业和被淘汰的落后产能异地转移现象。检查中了解到,2007年蓝藻事件之后,江苏被查处的太湖流域个别污染企业又有向苏北和其他地区转移的现象。

 

三、进一步贯彻实施环评法的建议

(一)继续提高思想认识和执法意识,推动环评法的进一步贯彻实施

建议从提高政府依法行政能力的高度,进一步宣传贯彻实施环评法。环评法是环境保护的一项重要法律,也是一项推进经济与环境保护协调发展的重要制度,是落实科学发展观、从源头防止环境污染和生态破坏、减少和解决社会矛盾的重要手段。能否切实贯彻实施环评法是对各级政府依法行政能力的重要检验。要从这个高度,进一步加大环评法的宣传和实施力度。

建议实行严格的环评目标责任制和考核评价制度。要依法强化行政监督和行政处罚。环评审批机关要与监察机关、司法机关信息互通,形成合力,严格按照法律规定追究违法违规部门和人员的行政、刑事责任。要加大力度推行环评制度,积极促进产业结构优化升级,促进经济又好又快发展。

(二)进一步健全规划环评制度,推动规划环评全面开展

建议在现有试点的基础上总结经验,全面推进规划环评。逐步全面推进规划环评,实现从单一部门决策向多部门配合转变。处理好规划实施和项目建设的关系。在开展规划环评时,要切实按照相关技术规范和导则的要求,综合考虑建设项目整体布局和发展需求,处理好浓度控制与总量控制的关系,把总量控制放在更加突出的位置,防止污染物排放叠加效应对环境造成的破坏,增强规划环评的引导作用。

建议尽快启动重点地区和重点流域的规划环评。国务院有关部门要组织开展涉及群众饮用水水源地等重点地区的规划环评,对环境容量和资源承载力进行科学测算,做到规划编制与环评编制同步开展,严格标准,跟踪评价,确保饮用水安全。这次检查中,不少部门和地方反映流域水污染问题严重,治理效果不稳定。部分专家和干部建议不仅应从流域规划,还应结合从流域管理体制入手,研究流域统一协调管理体制,落实环评法的有关规定。检查组认为这些建议很重要,国务院及其有关部门要给予重视和研究。关于对生态脆弱区等的规划环评工作要城乡统筹、有计划开展,从源头上防止对重点地区的生态破坏。

(三)加强环评体制机制建设,规范环评审批制度

建议国务院有关部门尽快建立适应投资体制改革的环评文件编制和审批机制。根据法律规定的环评分类管理要求,区分核准制和备案制等不同类型,同时,要改革现有按投资主体和额度的分级管理办法,按环境影响和污染程度大小的因素进行分级管理,加强对中小企业建设项目的环评管理机制,建立相应责任追究制度和审批行为考核制度。完善环评体制机制,要综合运用行政、法律、经济与技术等手段,健全建设前、建设中和后评估的环评管理工作机制。

建议国务院有关部门进一步转变职能,加强行政监管。要简化环评的环节和程序,加强环评的全过程监管,扭转重审批轻管理、重事前评价轻事后评估的局面。要结合国家事业单位改革,逐步推进环评编制机构与审批部门脱钩,按照法律规定,建立真正具有独立法律地位的环评机构,并切实加强对环评机构违反环评法的责任追究力度。清理规范各级专家库,明确参与环评项目专家的准入门槛和责任制度,建立规范统一的专家库,保证环评审批的公正性和科学性。

(四)完善配套法规、规章和技术标准体系,切实提高环评能力

建议国务院有关部门进一步修改完善环评法的配套法规、规章体系。本次执法检查发现,与环评法配套的有关行政法规、部门规章和技术标准体系还有待完善。要对2003年环评法颁布前的行政法规进行清理,不一致的要尽快修改或废止。抓紧修改已经滞后于当前环评工作需要的部门规章。

建议国家加大财政投入,支持技术标准体系建设和共用共享的环评数据库的建立。环评法检查反映出,环评所必需的基础研究和技术力量都相对薄弱,技术标准体系应当进一步完善。水文、地质、气象、海洋和环境监测等相关数据没有实现共享,要加快整合现有基础数据,逐步建立统一的环评基础数据库、环评审批数据库和污染源跟踪数据库,形成环评信息共享机制和交流平台。要尽快制定能源、交通、资源开发等领域的规划环评导则或规程,尽快制定环评质量标准考核体系,使检验环评质量和效果、考核环评机构和相关专家具有统一的标准,提高环评的客观公正性。

 

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

实施环境影响评价法,涉及面宽,任务艰巨,意义深远。我们要按照科学发展观的要求,坚持以人为本,继续做好环境影响评价法的学习宣传和贯彻落实工作,切实解决环境影响评价中的重点难点问题,不断把环境影响评价工作推向新阶段。

 

 

责任编辑: 沈娟