全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
　　近年来，党中央以科学发展观统领经济社会发展全局，统筹城乡经济社会发展，制定了一系列支农惠农政策。国务院有关部门认真落实有关政策，切实执行有关法律，农业和农村发展出现了积极变化。但是，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，解决好“三农”问题是我们面临的重大而艰巨的历史任务。
　　常委会高度重视“三农”工作，把检查有关农业法律实施和农业政策落实情况，作为监督工作的重点之一。2003年农村土地承包法执法检查，提出了维护农民土地承包经营权等5个方面建议；2004年土地管理法执法检查和落实农业政策、农村金融服务情况的调研，提出了完善土地管理制度、增加农业投入、加强政策性金融支农作用等15个方面建议；2005年农业法执法检查，提出了建立稳定的农业投入增长机制等7个方面建议。国务院及其有关部门、最高人民法院对上述建议高度重视，制定了一些政策、法规和规章，采取了有效的改进措施。常委会十分关注改进工作的落实情况，在上述检查、调研基础上，今年组织了“回头看”跟踪检查。蒋正华副委员长和我参加了检查工作。8-10月，执法检查组听取了农业部、国家发展改革委员会、财政部、国土资源部等部门的汇报。组成三个小组赴黑龙江、河南，河北、安徽，云南、贵州等六省进行检查。其间，听取了六省及其部分市、县政府的汇报；深入乡村农户与基层干部、农民代表座谈；实地考察了农村基础建设、农技推广中心、农村信用社和农资市场。委托内蒙古、辽宁、江苏、江西、山东、广东6个省、自治区人大常委会在本行政区域内进行检查。现将有关情况报告如下，请予审议。
　　一、检查、调研提出建议的落实情况
　　(一)财政支农资金增长，资金整合工作起步
　　2004年以来，党中央连续制定了三个解决“三农”问题的一号文件，各级政府按照“多予、少取、放活”的方针，进一步扩大公共财政覆盖“三农”的范围，财政支农投入不断增加。中央财政用于“三农”的支出，2004年为2626亿元，比2003年增长22．5％；2005年为2975亿元，比2004年增长1  3．3％；2006年预算数为339  7亿元，比2005年增长了14．2％，高于2006年中央财政预算总收入11．7％的增幅。
　　中央财政对农村社会事业发展的支持领域扩大，力度加强。2001-2005年，对农村教育支出从33．08亿元增长到106．69亿元，增长了2．2倍；对农村卫生支出从3．25亿元，增长到42．18亿元，增长了12倍。2006年对农村教育、卫生预算投入分别增加到190．92亿元和87．40亿元。今年，在全国范围内取消农业税，与税费改革之前比，减轻农民税费负担1200多亿元。在原有粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、产粮大县奖励补助等基础上，2006年又新增农业生产资料综合直补，以上5项补贴总额达到393．7亿元。2006年，国家在中央预算内投资和国债投资中，用于农业和农村建设方面的投资530亿元，占全年中央投资总规模的45．74％，比重继续高于上年。其中，用于改善农村生产生活的投资310亿元，总量比上年继续提高。
        从一些地方反映的情况看，省本级财政支农资金也都有所增长。江苏省2004-2006年省级财政支农资金年均增长27%。2003-2005年，贵州省、云南省全省财政支农资金年均增长分别为22.53%、20.6%。河南、江西、内蒙古“十五”期间预算内支农支出年均递增分别为19.6%、23.8%、25.4%。
　　在加大支农资金投入的同时，有关部门积极推进整合政府支农投资工作。2005年，国家发展改革委员会下发《印发国家发展改革委员会关于整合政府支农投资意见和建议报告的通知》，全面部署整合支农投资工作。2006年，国家发展改革委员会制定加快推进县级支农投资整合工作指导意见，在26个省(区、市)和新疆生产建设兵团选择50个县(市)进行试点工作。2006年6月，财政部下发《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》。地方对财政支农资金整合进行了积极探索，辽宁省今年将财政支农资金分为：省管资金、“切块”下达资金、省级整合安排资金、救灾及配套落实资金。“切块”下达资金和部分整合安排资金，由市、县自主确定投资项目。江西省整合了7类涉农资金共6．21亿元，用于6210个试点村建设。广东省对9类100多项省级财政支农资金进行了清理归并。山东省把59项省级财政支农专项资金整合为32项。
　　财政支农方面存在的主要问题是：
　　农业投入结构不尽合理。国家财政对能直接提高农业综合生产能力的农村中小型基础设施、耕地质量建设等方面的投入，对关系农业和农村经济发展全局的农业科技创新、种养业良种、农业技术推广、农产品质量检测检验、重大病虫害防控等方面的投入还是相对较少。资金分散投入重复安排状况比较严重。如在中低产田改造方面，就有国家发展改革委员会、农业部、国土资源部、水利部、农业综合开发办等部门安排多项资金，形不成合力。配套资金政策难以真正落实。一些专项支农资金对地方的配套要求不切实际，经济发展相对落后的地区很难做到，有的地方为了争取项目，只好搞虚假配套。补贴资金规模相对较小。一是不足以抵补农资价格上涨带来的成本增加；二是非粮食主产区的产粮大县得不到中央的粮食直补；三是有些农民需要的良种未纳入补贴范围。四是农机购置补贴目前只在部分县实行，享受的面比较小。
　　(二)深化农村信用社改革，金融支农有所加强
　　2003年，国务院下发《深化农村信用社改革试点实施方
案》。截止到2006年9月，人民银行通过专项票据和专项借款的方式，共提供支持资金1658亿元，帮助农村信用社化解历史包袱。在其他金融机构存款准备金率调整到9%的情况下，农村信用社仍然实行6．5％的存款准备金率，提高了农村信用社发放贷款能力。特别是农户小额信用贷款和联保贷款两个金融产品发挥了积极作用，2005年末，已有7000万农户获得了贷款支持，占有贷款需求且符合贷款条件农户的60％。农业信贷规模逐步增加。2006年6月末，金融机构涉农贷款余额达34437亿元，比2003年末增加了7059亿元。
　　2005年，我国农业保险出现恢复性增长，保费收入同比增长89％，赔款支出同比增长100%。农业保险试点有了积极进展。2004年以来，保监会批准了三家农业保险公司。一些地方政府支持开展了多种形式的农业保险试点工作，并取得了一定成效。
　　金融支农方面存在的主要问题是：
　　农村资金外流情况严重。2005年，县及县以下银行业金融机构存差已经超过3万亿元，比2000年扩大了2．57倩，存贷比仅为56．3%。农民贷款的抵押担保问题没有解决，农民缺少可供抵押、担保的财产，难以从金融机构获得贷款，尤其是大额贷款。贷款期限短，不能适应农业生产周期较长的需要。农村金融服务不到位。农村金融主体发展不平衡，缺少分散风险机制。农业贷款主要由农村信用社提供，商业性银行上收了贷款权限，政策性银行职能定位不够明确，支农功能不够完善，农村担保和保险机构仅在少数地区试点。
　　(三)强化耕地保护，完善补偿安置制度
　　完善土地管理和耕地保护机制。2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年，国土资源部下发了《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》和《耕地占补平衡考核办法》。截止2006年3月，共规划整理开发土地2325万亩，新增耕地555万亩。
　　健全土地征用和补偿安置制度。一些地方完善征地程序，实施征地预告、补偿、安置、听证和公告制度，保障被征地农民的知情权、参与权和监督权。全国共清理拖欠、截留、挪用征地补偿费175．46亿元，到2005年1月已全部偿还。一些地方制定了征地统一年产值标准和征地片区综合地价，提高征地补偿标准，有的还为无地农民建立了养老保险。广东省颁发了全国第一个征地补偿保护标准，将补偿标准规范化、制度化。积极探索被征地农民安置的新途径。采取农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置和异地移民安置等多种方式，保障被征地农民生活水平不降低。
　　逐步建立土地出让金管理制度。2004年，国务院制定《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》，要求将15％以上的土地出让金平均纯收益用于农业土地开发。2006年，下达了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，要求逐步提高土地出让收入用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。目前，有的省份已将上述比例提高到30％。一些地方将土地出让金纳入财政预算管理，建立了征收、使用、监管、核算制度。
　　耕地保护方面存在的主要问题是：
　　一些地方对土地资源紧缺和集约利用土地仍然缺乏足够认识，扩张用地的需求仍然十分强烈，违法乱占滥用耕地的现象仍然相当严重，土地闲置和利用率不高的现象仍然比较普遍，补偿标准偏低、补偿费不能足额到位的状况仍然存在。一些地方土地出让金收入不透明、使用不合理，土地出让金收支没有纳入预算管理，支出范围和比例不规范，缺少审计和监督措施。相当多的被征地农民达不到“生活水平不降低，长远生计有保障”的要求。由于相应的制度、机制尚未完全建立，被征地农民的权益受到侵害的现象时有发生。
　　(四)完善基础设施建设，提高综合生产能力
　　近两年，中央加大了对提高农业综合生产能力建设的投入力度。2005年，中央财政农业基本建设投资为812．78亿元，主要用于大型灌区续建配套改造，水库除险加固、淤地坝建设等。新开工大型灌区节水改造项目40个，增加节水改造面积1200万亩，牧区节水灌溉饲料草地22万亩。2005年，中央财政设立小型农田水利工程建设专项补助资金，鼓励农民投资投劳开展水利设施建设，实行以奖代补。农业部门加强科技成果转化应用，推广新品种1200多个，主要农作物良种覆盖率达到95％。大力实施测土配方施肥，今年实施测土配方施肥2．5亿亩，减少不合理用肥84．6万吨。农业机械化进程加快，全国农业耕、种、收综合机械化水平达到35．9％，有10个省(区、市)超过50％。国务院还下发了《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》，各地积极研究制定基层农技推广体系改革省级方案。
　　近几年从中央到地方都很重视“三农”工作，但是，农业基础设施建设薄弱、抗灾能力不强，农业科技水平不高，农业现代化程度低，仍然是制约农业和农村经济发展的主要问题。
　　(五)做好土地延包工作，健全土地流转机制
　　各地按照土地承包法的要求，进一步落实土地承包经营权，土地延包的后续工作做得比较好，加大了土地承包证书发放工作力度，多数省份发放率在90％以上。各省对林地承包经营权进行登记并发放林权证书。
　　2005年，农业部颁布《农村土地承包经营权流转办法》。各地加快了规范土地承包经营权流转合同工作，流转合同签订率提高。结合实际各地还建立了土地流转服务站或服务中心。全国162个县(市、区)开展了土地承包纠纷仲裁试点。2005年，最高人民法院制定了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法解释》，为解决农村土地承包经营权纠纷提供了法律依数地方，基层干部仍有调整承包地的愿望，频繁调整承包合同不规范等现象依然存在，这些问题挫伤了农民加大耕地治理和投入的积极性。
　　(六)探索建立农民社保机制，维护农民权益
　　2006年，国务院办公厅转发劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》。目前，全国有15个省级地方政府或部门制定了被征地农民社会保障文件，有600多万被征地农民纳入了基本生活或养老保障范围，筹集被征地农民养老保障基金400多亿元。
　　2006年，国务院制定《关于解决农民工问题的若干意见》。有关部门在全国范围内组织实施了农民工“平安计划”，维护农民工工伤保险权益。截止今年10月，参加工伤保险、医疗保险的农民工分别为2366万人和2069万人，比去年分别增长89％和324％。
　　一些有条件的地方，积极探索、逐步建立新型农村养老保险制度。截止2005年底，已有31个省、市、自治区的1900个县(市、区、旗)，开展了农村养老保险，5440多万农民参保，积累保险基金310多亿元，300多万参保农民领取养老金。
　　二、对进一步改进执法工作的建议
　　(一)提高对“三农”工作重要性的认识
　　农业是国民经济的基础，“三农”问题关系经济社会发展全局。当前，我国总体上已进入以工促农，以城带乡的发展阶段，但制约农业农村发展的深层次矛盾尚未消除，解决“三农”问题的长效机制尚未形成，农业基础设施建设薄弱、农村社会事业发展滞后、农民收入增长缓慢的状况尚未根本改变。各级政府和领导干部要进一步提高思想认识，深刻领会党中央统筹城乡发展和建设社会主义新农村重大战略部署的深远意义，明确其长期性、艰巨性和紧迫性。进一步提高落实支农惠农政策的自觉性，增强依法行政、公正执法意识，真正把“三农”工作摆在重中之重的位置。
　　(二)建立稳定的农业投入增长机制
研究建立科学规范、结构合理、目标清晰的农业投入机制，确保财政支农资金稳定增长。调整和明确财政支农的范围和口径，建立从中央到地方的涉农投资规划、计划和信息沟通制度，统一财政支农科目和统计方法。明确规范各部门支农投资管理职能，增加投资透明度，统筹规划、明确职责、发挥合力，提高财政资金的使用效益。加快县域范围内财政资金整合试点工作。在总结经验基础上，制定中央整合支农资金的办法和措施。
　　针对中西部地区、贫困地区财政实际状况，研究降低或取消项目配套资金。
　　研究粮食价格与物价总水平的平衡问题，解决农业补贴与农资价格上涨的关联问题。在制定粮食补贴政策时，对非粮食区的粮食主产市县要统筹考虑。
        尽快研究制定农业投入法。
        (三)改进和加强金融支农工作
        加快农村金融体制改革，完善农村金融市场，促进资金回流农村，提高金融机构农业贷款的积极性。国家财政应在贷款担保、风险补偿和利息补贴等方面发挥作用，提高金融支持农业的力度。通过财政补贴、担保和税收减免等措施，吸引金融机构增加对农业和农村的信贷投放。要明确县域内各级金融机构新增存款投放当地的比例，研究建立符合农村特点的金融组织和担保机构，解决农民贷款难的问题。充分发挥政策性金融机构作用，制定农业政策性银行专门法规，明确其经营范围、经营原则、风险控制机制、监督机制和财政支持办法等。进一步完善关于组建邮政储蓄银行的政策，制定邮政储蓄资金回流农村的具体措施，发挥邮政储蓄在农村地区储蓄和支付体系中的作用。深化农村信用社改革，对现行扶持政策应扩大范围，加大力度。探索发展小额信贷组织和相互制、合作制等多种形式的农业保险组织，逐步建立政策性农业保险体系。规范、引导和鼓励民间资本进入农业农村领域。
        尽快研究制定农业保险法。
        (四)完善耕地保护和土地管理制度
        “十一五”规划确定耕地保有量保持为18亿亩。根据国土资源部的调查，“十五”期间，耕地净减少了0．93亿亩。2005年耕地保有量为18．31亿亩，到2010年全国占用耕地的空间仅有0．31亿亩，耕地紧缺问题十分突出。
　　实行最严格的耕地保护制度。加快《土地管理法》修改进程。认真贯彻落实《关于深化改革严格土地管理的决定》，抓紧做好《全国土地利用总体规划纲要》的报批工作。巩固土地市场治理整顿成果，推进土地集约节约利用，严格新增建设用地的审查报批，推进耕地保护监管体系建设，由重审批向重监管转变。增加耕地数量，提高耕地质量，真正实现耕地占补数量和质量平衡。严肃查处各类土地违法违规行为。
　　完善征地补偿制度。根据当地经济社会发展水平，合理确定征地补偿标准，建立被征地农民社会保障制度。加强征地补偿费管理，严禁拖欠、截留、挪用。研究制定征地补偿费分配办法，建立相关管理制度游确保被征地农民权益。
　　加强土地出让金管理。抓紧制定土地出让金纳入预算管理的办法，实行土地出让金统一征收，杜绝减收、免收等做法。规范土地出让金支出范围、标准和审核程序，加强土地出让金使用的审计监管，逐步提高土地出让金用于农业土地开发的比重。
　　切实做好土地承包的后续工作。没有签订土地承包合同和尚未发放土地承包经营权证书的，尽快签订发放。加快建立土地承包经营权流转合同管理制度和土地流转登记制度。建立解决农村土地承包经营权纠纷的仲裁机制。推进集体林权制度改革，明晰产权归属，确保生态林比重，落实经营主体、明确责权划分，保障林农权益。落实生态林补偿政策，加大生态林补偿力度，加快林地确权发证进程。
　　(五)加强农业综合生产能力建设
　　加强农田基础设施建设，通过中低产田改造、科学施肥、合理耕作等保护土壤地力。加大对病险水库维修的投入力度，支持灌区末级渠系建设。增加农田水利专项补助资金，促进农村小型    水利设施建设。加强农业疫病虫害防控，完善农产品质量安全检验检测基础设施建设。加快农业科学技术创新，改善科研条件，完善农业技术推广服务体系。
　　尽快研究修改农业技术推广法。