对2018年度环境状况和环境保护目标
完成情况报告的意见和建议

    4月22日，十三届全国人大常委会第十次会议审议了生态环境部部长李干杰受国务院委托作的关于2018年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，共有68人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席会议人员的主要意见整理如下。

    出席人员普遍认为，2018年是我国生态环境保护事业发展史上具有里程碑意义的一年。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其有关部门、地方各级政府认真学习贯彻习近平生态文明思想，贯彻落实党中央关于打好污染防治攻坚战重大决策部署和全国生态环境保护大会精神，全国生态环境质量进一步改善，总体趋势稳中向好，蓝天保卫战等标志性战役取得重大进展。大家指出，生态环境保护的成效并不稳固，稍有松懈就可能出现反复。要深入学习贯彻习近平生态文明思想，保持加强生态文明建设的战略定力，把贯彻新发展理念、转变发展方式作为治本之策，用好法律武器，强化全天候全流程全覆盖的监督管理，加大对环境污染违法犯罪行为的惩治力度，促进全社会共同行动、共同治理，推动我国生态环境质量持续改善。审议中，大家还提出了一些具体意见建议。

一、保持生态文明建设战略定力

    许多出席人员提出，要坚持以习近平生态文明思想为指导，牢牢把握“四个一”的全局性要求，保持加强生态文明建设的战略定力，坚定不移打好污染防治攻坚战和生态保护持久战。有些出席人员提出，从以往经验看，环保工作取得阶段性成绩之后，往往会产生松劲情绪，特别是在当前经济下行压力较大的背景下，更容易以保经济增长为放松环境监管找理由、为污染企业开口子。应推动各级领导干部牢固树立绿色发展理念，把加强生态保护和污染治理作为倒逼经济结构调整、产业转型升级的动力，推动发展方式实现脱胎换骨的变化。有的出席人员提出，生态保护是系统工程，应当统筹结合我国工业化、城镇化发展进程，结合乡村振兴战略等重大发展战略，加强顶层设计，从长远发展的角度来谋划“治本”之策。有的出席人员认为，生态环境是一个有机整体，区域间、流域间密切关联，一荣俱荣、一损俱损。各地方应牢固树立一盘棋的思想，在联建联防联治上下功夫。

二、准确把握当前生态环境保护工作面临的形势

    有些出席人员提出，我国生态环境保护工作取得显著成效，但也要保持头脑清醒，正确把握面临的形势任务，积极应对新情况新变化。有些出席人员提出，从2018年下半年开始，重化工业出现提速发展趋势，高耗能制造业投资增长较快，6大高耗能行业的增加值增速连续3个季度高于规模以上工业增加值增速，对此应予以重视。有的出席人员提出，目前全社会对新型污染物的防治意识比较薄弱，潜在危害和风险不容忽视，如抗生素污染就容易导致难以应对的超级细菌。建议及早将新型污染物纳入到国家生态环境监测和治理工作中。有的出席人员提出，全球气候变化对生态环境保护带来巨大挑战，科学研究表明随着气候变化，过去作为碳汇的土壤可能变成碳源，近年来也出现了一些气候变化引发的新型生态灾害。应当高度重视对全球气候变化给环境带来的系统性风险，加强研究，未雨绸缪。有的出席人员提出，许多地方没有对环境治理的资金需求做过精细核算和规划，仅靠财政投入难以实现生态保护可持续发展。建议对生态环境领域资金需求和相关融资问题作深入调研。

三、全力做好污染防治攻坚重点工作

    有些出席人员指出，目前的大气污染多数为复合型污染，但各地污染物排放不同，污染成因也有所不同。应注重推进大气污染治理工作精准化，因地制宜采取对策。有的出席人员提出，雾霾天气成因中既有人类活动的因素，也有自然气象的因素，目前对大气污染和雾霾天气的监测统计样本数量还不够大。建议进一步细化大气监测统计和分析工作，更加精确地厘清雾霾成因，提高治理的针对性和有效性。有的出席人员认为，2015年以来全国及重点区域臭氧年平均浓度上升很快，应尽快出台治理措施。

    有些出席人员指出，目前地表水污染的突出问题主要有两个：一是城市生活污水收集管道建设滞后，普遍存在雨污不分离问题，加之管道陈旧、质量不高，跑冒滴漏严重，有的存在私搭乱接，有的是断头网、僵尸网，造成城市黑臭水体。二是农村生活污水直接排放，加剧农村水体污染。清除黑臭水体应着力在治理这两方面污染上下功夫。有些出席人员提出，村一级污水处理设施建设投资都在百万元以上，我国有近4万乡镇、近70万建制村，不可能做到村村都建污水处理厂。一些地方提出实现城市自来水达到直接饮用的目标，而饮用水只占居民日常用水20%，脱离实际提高自来水质量，既不经济也不合理。建议根据我国发展阶段、资源禀赋、可持续发展要求等，确定合理的水污染治理目标。有的出席人员提出，我国城市应急备用水源不足，一旦出现突发性大范围水污染或持续干旱，容易引发供水安全事件；地下水监测体系尚未建立，局部地区地下水污染问题严重，有的地方重金属和有机有毒污染物超标，北方平原地区地下水超采问题突出，对此应引起高度重视。

    部分出席人员建议加强固体废物污染防治工作。有的出席人员提出，近年来电动车保有量快速增长，多数电动汽车电池寿命是5至7年。建议把废旧电池处理提上重要日程，抓紧出台政策措施，明确电动车生产企业回收和无害化处理废旧电池责任，加大无害化和再利用技术攻关，对企业回收处理废旧电池给予合理补贴。有的出席人员认为，冬季北方城市主要依靠热电联产方式供暖，产生大量工业固废，只能运到填埋场或储灰场，浪费土地资源，还易产生二次污染。建议加快解决北方煤电企业工业固废治理和综合利用问题。有些出席人员指出，推进垃圾分类成效不尽如人意，瓶颈在于没有实现全过程、全链条分类回收处理。建议在精细化上下更大功夫，在大城市加快生活垃圾分时分类收集试点工作，积极组织社区居民作为志愿者参与垃圾分类工作。

    部分出席人员建议进一步细化核安全监管工作。一些移动探伤、地质勘探、石油测井等核技术利用单位和放射性废物收贮单位在放射性物品运输方面存在薄弱环节，有的未取得放射性物品道路运输资质，有的运输车辆车况不佳，有的驾驶员和安全员未参加相关培训考核。建议生态环境和交通运输管理部门加强协调和执法，强化对放射性物品运输的监管。

四、加快能源结构调整

    有些出席人员提出，短期内煤炭在我国能源结构中的“老大哥”地位难以取代，推进煤炭清洁高效利用是减少燃煤污染的重要举措。建议：（1）抓紧实现煤炭清洁运输。目前如内蒙古年产10亿吨煤，约6亿吨靠火车、汽车向外运输，是“以油运煤”。应加快发展坑口电厂，加大“北电南送”“西电东送”的力度，让煤炭更多转化为电能输送。（2）加强北方冬季散煤治理。散煤污染是电煤的10到15倍，目前每年北方农村冬季采暖消耗散煤2亿多吨，应加快替代和改造步伐。同时，全面推行煤改电、煤改气，政府财政和农户都承担不起。建议立足实际，重视推广先进适用的清洁采暖方式。

五、加强和改进环境执法工作

    有些出席人员提出，近些年人大执法检查发现生态环境领域法律责任不落实问题突出，存在从上到下层层递减的现象。要切实增强各级政府及其职能部门依法治污的理念，加大法律实施力度，加快配套法规规章建设，确保落实政府和有关部门的监管责任，落实企业的防治污染的主体责任，人大也要依法履行监督责任。有些出席人员提出，大气、水等领域污染防治法律确立了排污许可制度，明确相关职能管理部门发放排污许可证的职责。检查中发现有的地方企业无证排污，重要原因是相关部门排污许可证发放进度较慢。建议进一步督促各级职能部门认真落实法定职责。有些出席人员提出，有些地方在环保执法中“一刀切”，在应对污染天气等工作中，不区分企业排放是否达标一律要求停产，一方面削弱企业自觉减排的积极性，另一方面也影响排放达标企业的正常经营。建议进一步落细落实环保执法工作，对手续齐全、排放达标的企业尽量避免采取停产措施，对有手续但排放暂不达标的企业积极提供减排方案和技术指导。

六、健全生态环境保护机制

    有些出席人员提出，应深入研究生态保护和污染防治的经济、政治、社会、生态效益，加强成本效益分析，建立符合生态规律和经济规律的生态保护政策体系和工作机制。有些出席人员提出，绿色发展的体制机制已经有了框架，也取得了一些实践经验：一是建立绿色GDP指标体系，很多地方在政绩考核体系中大幅提高生态环保方面的指标权重；二是建立纵向和横向的生态补偿机制，除中央政府按照主体功能区规划给予生态保护重点地区财政补偿外，一些流域省份也根据上下游水质情况建立了横向补偿机制；三是建立环境权益交易市场和绿色金融体系，推动企业和其他社会主体主动减排；有的地方还对下属区县生态环境价值进行详细评估，承担生态保护职责的区县不仅享有受补偿的权益，还可以用这一权益到金融机构做质押贷款，探索绿色金融。同时应当看到，当前对绿色GDP的研究还不够，考核指标体系仍不完善，各类环境要素的生态价值和经济价值之间还没有完全打通，没有实现可比较、可交易。应继续下大力气探索生态价值的实现形式，强化制度改革创新，加快培育相关市场。有些出席人员提出，自然保护区建设面临不少机制难题：（1）有的保护区在设立之时考虑不周，把村庄、耕地、草场都划进去，现在要求搬迁、退耕、禁牧，实际上无法做到，也同保障农民土地权益的制度政策相冲突。建议认真调研，在建立以国家公园为主体的自然保护地体系中解决。（2）有的自然保护区同时是国家森林公园、国家重点风景区、5A级景区，“一地多牌”情况给保护、管理、经营以及执法带来诸多矛盾；有的是各地在森林公园、风景区基础上自行确定的省级保护区，只是挂块牌子，实际保护工作无规划、无主题、无机构、无人员、无资金。建议对此深入调研，完善自然保护区管理机制。

七、改进年度环境情况和环保目标完成情况报告工作

    有的出席人员提出，环境保护法明确规定各级政府应当加强环境保护宣传和普及工作，生态环境部的一项重要职责是组织指导和协调生态环境宣传教育工作，这方面的工作情况在报告中没有体现，建议今后予以改进。有的出席人员提出，国务院每年都要向全国人大常委会报告年度环境状况和环境保护目标的完成情况，建议加强对各年度报告内容和重点的谋划，在报告环境总体状况主要指标、主要任务完成情况的基础上，根据每年工作重点和社会关注的问题选择一两个方面作重点报告。