对草原生态环境保护工作情况报告的意见和建议

    11月3日，十二届全国人大常委会第三十次会议审议了农业部部长韩长赋受国务院委托作的关于草原生态环境保护工作情况的报告，共有21人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

    常委会组成人员普遍认为，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设和环境保护摆上更加突出的战略位置，提出保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，山水林田湖草是一个生命共同体等一系列新理念新思想新战略，为我国草原生态环境保护工作指明了方向、提供了遵循。国务院及其有关部门和有关地区认真贯彻落实党中央决策部署，扎实推进草原生态环境保护工作，取得了积极成效，草原生态环境持续恶化势头得到初步遏制，对此应当给予充分肯定。大家同时强调，草原生态保护欠账较多，人草畜矛盾依旧存在，草原生态系统整体仍很脆弱，生态和环境保护形势依然严峻，对此要有清醒的认识。党的十九大报告将坚持人与自然和谐共生确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，提出必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，并对加大生态系统保护力度作出具体部署，要求扩大退耕还林还草，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，这是生态文明建设理论的新发展，也是对草原生态环境保护认识上的新突破和工作上的新要求。要按照党的十九大关于加快生态文明体制改革、建设美丽中国的决策部署，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，加大草原生态系统保护力度，落实生态保护补助奖励政策，健全休养生息制度，推动畜牧业发展方式转型升级，加快形成草原地区生态改善、生产发展、农牧民富裕的良好局面。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

    许多出席人员指出，草原与农田、森林、湖泊等一样，都是我国重要的生态系统，而且草原具有“四区叠加”的特点，既是我国面积最大的生态屏障区，又是边疆地区、少数民族聚居区和贫困人口集中分布区，保护好、建设好草原不仅关乎生态文明建设，还关乎脱贫攻坚、民族团结和边疆稳定，要从实现中华民族永续发展千年大计、全面建成小康社会的战略高度出发，深刻认识加强草原生态建设的重要性和紧迫性，深刻认识草原生态安全仍是国家生态安全的薄弱环节，系统规划、扎实推进草原生态环境保护工作，实现草原生态环境整体恢复、全面好转、生态健康、功能稳定的目标。一些出席人员提出，我国是世界第二草原大国，拥有草原面积近60亿亩，约占国土面积的40%，但是大多数国民还没有树立草原大国意识，各方面对草原保护工作重要性的认识不够，要采取措施加大宣传力度，在全社会形成保护草原生态环境的共识。一些出席人员提出，草原法是1985年6月18日通过的，建议将每年的6月18日确定为草原保护日，加强草原保护宣传教育，营造全社会关心支持草原生态环境保护的良好氛围。一些出席人员指出，在草原生态环境保护工作中不仅就草原论草原，而要牢固树立和践行山水林田湖草是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素，进行整体保护、系统修复、综合治理。一些出席人员提出，在制定草原生态保护政策措施时要贯彻自然恢复为主的方针，提高对草原生态规律性的认识，尊重遵循自然规律，处理好草原生态保护和野生动物保护的关系，让草原生态系统形成良性循环，减少人为干预造成新的生态失衡。有的出席人员建议，不能用发展农业的思路发展牧业，也不能用管农区的办法管牧区，还是要根据我国不同地区草原的实际和特点，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，制定适应草原保护和发展的政策措施。

    许多出席人员认为，加强草原生态环境保护，关键要建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要按照党的十九大关于“加快生态文明体制改革、建设美丽中国”的部署要求，完善和落实基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧和划区轮牧等制度，全面建立起权属明晰、保护有序、评价科学、利用合理、监管到位的草原生态文明制度体系。一些出席人员提出，有恒产者有恒心，要稳定和完善草原承包经营制度，积极稳妥开展草原承包确权登记试点，依法明确草原权属，实现承包地块、面积、合同、证书“四到户”，落实草原生产经营和保护建设责任。一些出席人员建议，尽快建立草原生态环境损害评估和赔偿制度，坚持损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的原则，研究确定草原生态环境损害的评估主体、评估办法、赔偿范围、赔偿对象以及实施途径等，从制度层面破解当前草原生态环境损害赔偿制度不完善、破坏草原违法成本低的难题，防止出现“公地悲剧”。

    部分出席人员提出，要认真落实全国草原保护建设利用“十三五”规划确定的重点政策项目，不断提升草原生态保护、科学利用、防灾减灾的能力和水平，确保如期完成2020年全国草原综合植被盖度达到56%的目标。一些出席人员提出，在落实好2016年启动的新一轮草原生态保护补奖政策的基础上，要进一步扩大政策实施范围，提高补助和奖励标准，加强政策效益评估研究和督促检查，确保任务资金落实到草畜和农户。建议研究建立草原生态保护补奖长效机制，将5年一个周期的定期补助转为长期补助。一些出席人员提出，要加快推进退牧还草、退耕还草、农牧交错带已垦草原治理、京津风沙源治理等草原生态保护建设工程，尽快启动草原生物灾害防控基础设施建设项目，对草原沙漠化、石漠化、盐渍化以及有害生物、黑土滩等进行综合整治。

    许多出席人员指出，我国草原监管力量薄弱，严重滞后于草原生态环境保护工作的需要。中央层面仅在农业部畜牧司设置了草原处，县级以上草原执法监管机构只有900多个，在编人员不到1万人，平均每人管理草原面积60多万亩。要尽快健全草原资源资产监督管理机构，研究设立国家级草原监管机构，大力加强基层草原监管机构和草原管护员队伍建设，提高监管补助标准，改善装备条件，以适应日益艰巨繁重的监管工作要求。一些出席人员提出，要实现草原精细管理，必须开展新一轮草原资源清查工作，尽快摸清草原面积、类型、质量、利用状况等“家底”，为全面加强监管保护提供数据支撑。一些出席人员提出，提升草原信息化管理水平是实现新时代草原生态资源保护的重要手段，建议完善国家级草原固定监测点，形成国家、省、地、县4级草原资源与生态监测网络，建立草原资源资产专业统计制度，对草原基本情况、生态状况、灾害情况、承载能力以及禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡执行效果等实现动态监测预警。一些出席人员提出，进一步完善草原征占用管理制度，严格规范审核审批程序，强化部门监管，加大对非法征占用草原违法行为的打击力度。一些出席人员建议加大草原执法力度，加强部门联合执法，依法查处乱开滥垦、乱采滥挖等破坏草原的案件，及时纠正违反禁牧和草畜平衡制度的行为，有效保护草原资源和生态环境，维护农牧民合法权益。

    部分出席人员提出，应在保护草原生态环境的前提下，加快推进现代草原畜牧业发展，不断提高畜产品综合生产能力，积极促进农牧民增收脱贫。一些出席人员提出，应大力推进草原畜牧业转型升级，加快实施草原畜牧业转型示范工程，推进适度规模经营，扶持承包草原面积较大的家庭牧场、养殖大户和草牧业合作社等新型经营主体，加强人工饲草地和牲畜棚圈建设，引导广大农牧民从传统的粗放型经营方式转变为规模化、标准化、专业化的现代经营方式。一些出席人员提出，科技支撑一直是发展现代草原畜牧业的短板，要组织引导科研、生产单位和高等院校深入草原地区进行重大关键技术的科技攻关，注重先进科技成果的转化和应用，加强牧民职业技能培训，推广人工种草、草田轮作、草畜配套等实用技术和机械装备。有的出席人员提出，坚持以草定畜、草畜平衡是正确的，但要合理调整禁牧和草畜平衡规模，禁牧区草原生态恢复达到解禁标准的，可以转为草畜平衡区或者实行休牧轮牧。有的出席人员建议，为了减轻我国草原承载压力，可以考虑从畜牧业发达的中亚国家适度增加畜牧产品进口规模。有的出席人员提出，解决过度放牧问题，必须着力培育草原环境友好型替代产业，充分利用草原景观功能，发展草原文化观光和生态旅游等新兴产业，拓展草原的综合效益层次，拓宽牧民的收入和就业渠道。

    许多出席人员提出，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出修订草原法，十二届全国人大常委会也将草原法（修改）列入立法规划，希望国务院及其有关部门抓紧形成法律修订草案，将党中央特别是党的十九大关于生态文明建设的新精神新部署新要求充分体现到法律中，早日提请全国人大常委会审议。一些出席人员提出，草原法的修改要充实草原生态红线保护、草原资源资产产权和用途管制、草原资源资产离任审计、草原资源损害责任追究和草原生态补偿等制度规定，进一步明确草原监督管理机构执法主体资格、草原确权的具体措施和责任主体、草原变更登记程序、草原调查统计等相关内容，严格规范草原征占用，加大对破坏草原生态行为的处罚力度等。有的出席人员提出，应注意草原法与森林法、矿产资源法、野生动物保护法等相关法律的有机衔接，为统筹山水林田湖草系统治理提供法制保障。有的出席人员建议，考虑到我国草原分布广、地区差异大的实际情况，要鼓励、支持和指导有关地区出台完善草原生态环境保护方面的地方性法规。

    会前，为配合本次会议听取和审议国务院的专项工作报告，全国人大环境与资源保护委员会开展了专题调研，在广泛听取各方面意见建议、深入研究讨论的基础上，形成了专题调研报告并印发会议。常委会组成人员和列席人员充分肯定了调研报告，认为报告反映问题客观实在，提出建议中肯可行，希望有关部门认真研究处理。