对中央决算报告和审计工作报告的意见和建议

6月26日，十二届全国人大常委会第二十八次会议审议财政部副部长张少春受国务院委托所作的关于2016年中央决算的报告、审计署审计长胡泽君受国务院委托所作的关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，共有50人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席会议人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其有关部门认真落实党中央决策部署和十二届全国人大四次会议有关决议要求，继续实施积极的财政政策，推进供给侧结构性改革，深化财税体制改革，全面实施营改增试点，依法加强收入征管，压减一般性支出，保障重点民生支出，较好地完成了全国人大批准的中央预算。审计机关依法开展审计监督，工作深入扎实细致，查找了中央财政管理和决算、国家重大政策措施落实、扶贫等重点专项资金使用、金融机构和中央企业管理中存在的突出问题，提出了加强和改进财政管理的审计建议。出席人员赞成全国人大财政经济委员会提出的关于2016年中央决算草案审查结果的报告，建议国务院及其有关部门认真研究有关意见和建议，全面贯彻实施预算法，加强预算管理，改进预算决算编报，深化财税体制改革，防范和化解地方政府债务风险，对重大政策措施落实和重点专项资金管理使用情况加强审计监督。对审计查出的问题，国务院要高度重视，责成有关方面扎实做好整改工作，年底前向全国人大常委会报告整改情况。审议中，出席人员还提出了一些具体意见和建议。

部分出席人员指出，要下决心加强和改进财政转移支付管理，一般性转移支付作为均衡性资金，不宜再指定用途，应尽量交给地方综合使用，允许地方政府有更多的调节使用的权力和余地；专项转移支付清理整合仍存在“面”合“心”不合问题，当前保留的94个专项转移支付，在执行中细分为279个具体事项，有些仍按原渠道、原办法分配管理，有些在部门间、部门的司局间交叉重叠安排，有些管理不严格，下达时项目不明确、时间不够及时，建议进一步提高转移支付预算年初细化到地区的比例，提高提前告知地方的转移支付规模和比例，建立转移支付公开平台，以公开促进监督，以监督促进科学合理。有的出席人员指出，近几年来，全国财政性存款余额都在3万亿左右，2016年余额为35292亿元，沉淀资金较多，审计也发现扶贫、保障性安居工程建设等资金存在闲置现象，应高度重视财政资金使用效率问题，在科学编制预算的基础上，进一步加强预算执行管理，提高办事环节工作效率，加快资金拨付进度，把沉淀资金用起来。有些出席人员指出，一些财政资金直接投向竞争性领域，一些转移支付资金“带帽”下达给指定的竞争性领域，造成新的产能过剩和新的不正当竞争，当前要严格执行中央2016年出台的公平竞争审查制度，各级政府及其部门出台任何产业政策、补贴政策，都必须按照4个方面、18条标准严格审查，严格限制财政资金进入一般竞争性领域，影响市场公平竞争。

有些出席人员认为，预算报告、决算报告要贯彻落实党的十八届三中全会决定中“将审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，根据预算法关于审查重点的规定，突出政策目标，反映支出绩效，修订中央预算决算编报具体制度和办法，提高预算决算编报的科学性、准确性、完整性、时效性。有的出席人员提出，今后的决算报告以及审计工作报告中应增加和丰富财政政策实施情况、重点支出情况和重大项目资金使用情况的内容，增强决算报告的可审性。有些出席人员提出，决算报告要全面反映资金使用绩效情况，目前财政部提供的10个项目绩效评价报告与整个预算资金相比偏少，建议今后逐步加大绩效评价比重，每年选取一类资金全面开展绩效评价，通过几年滚动实现预算资金绩效评价全覆盖。有的出席人员提出，绩效评价结果要与项目预算安排实质性挂钩，好的给予奖励，中的酌情核减，差的核减或追回资金，并严格整改、严肃追责。有些出席人员提出，加快财政绩效评价指标体系科学化建设，绩效评价报告应着重反映资金使用绩效，扩大样本量，提高样本代表性，把项目受益者和人民群众的感受列入评价视野，充分利用大数据和信息化技术，降低采样成本，做到少花钱、办好事。有些出席人员指出，脱贫攻坚是今后几年各级政府工作的重点，审计查出的问题有些带有普遍性，建议国务院及有关部门高度重视，在决算报告中增加扶贫资金使用和绩效的专门内容，既要有指标要求，更要注重实际效果。有些出席人员指出，应当尽快依法编制社会保险基金预算，在决算报告中反映社保基金运行情况，正面回应社会关注，起到解疑释惑的作用。

部分出席人员认为，2016年末地方政府债务余额达到153164亿元，虽然控制在全国人大批准的171874亿元以内，但一些地方债务余额特别是政府承诺以财政资金偿还的债务余额增长较快，地方政府还本付息压力加大；同时，一些地方政府及所属单位通过各种形式变相举债，违法违规担保融资形式翻新，隐性债务底数不清，政府“兜底”风险很大，由此可能引发的系统性风险更不容忽视。部分出席人员提出，进一步强化地方政府债务管理，摸清底数，采取有效措施规范政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等形式的运用，切实有效防控隐性债务风险。有些出席人员提出，现在不少部门建立一些政府投资基金，数量上升很快且重复分散，对社会资金调动作用有限，应该严控新设基金，防止财政资金基金化，清理整合规范存量基金，按照市场化机制建立基金决策和运营机制。有的出席人员提出，高度重视地方政府债务风险可能连带的金融风险，特别是对影子银行、过桥贷款、互联网金融、债券违约等风险隐患要加强监管防控工作，希望国务院在今年12月向全国人大常委会报告审计查出问题整改情况时对上述情况有所反映。

有些出席人员认为，党的十八大和十八届三中全会提出的一些重点、难点改革任务还没有完成。国务院及其财政等有关部门要梳理财税改革工作情况，已经启动的要报告进展和成效；没有启动的要说明原因，抓紧启动。有些出席人员提出，当前推进财税体制改革，理顺中央和地方财政关系，从根本上解决转移支付存在的问题，关键在于明确中央和地方事权。希望今年能够出台中央与地方财权事权划分的具体方案，在此基础上建立健全现代财政管理制度。有些出席人员提出，要落实税收法定原则，到2020年将现有的15个条例上升为法律；逐步提高直接税比重、建立综合与分类相结合的个人所得税制，清理规范税收优惠政策，完善国税、地税征管体制。有些出席人员指出，当前企业反映税费负担仍然较重等问题，许多都是改革不到位造成的，营改增后确实有个别行业企业实际税负上升，增值税简化税率改革也可能出现类似问题，要更加扎实细致开展工作，完善相关配套措施，把好事办好。有的出席人员认为，从实际效果看，营改增的最大受益者是房地产业，要完善制度设计，使政策目标更多支持制造业等实体经济和中小企业发展。

部分出席人员提出，审计部门不仅要善于发现问题，而且要善于推动解决问题，把工作重心落在问题整改上，可以每年选择一些重大问题、重点单位开展跟踪核查，提出核查明细清单，向人大报告，向社会公开。有些出席人员提出，审计机关年底向全国人大常委会报告审计查出问题的整改情况，不应是问题单位反馈整改情况的汇总，而应是跟踪核查的审计结果，要反映整改的真实情况。有些出席人员提出，开展审计监督，不仅要审计财政收支是否合法依规，还应加强对财政管理制度、政策科学性合理性的审计评价，促进财政制度和财政政策与时俱进、适时调整、符合实际、便于执行。有些出席人员提出，绩效审计是今后审计工作的一个重点方向，也是考核政府投资、财政资金和公共资源配置效益的一个重要手段，对提高财政资金使用效益、转变政府工作方式具有重要作用。建议审计机关加强绩效审计工作，推动建立健全“花钱必问效、无效必问责”的政府投资和财政管理机制。有的出席人员提出，全国人大常委会应继续对审计查出问题整改情况报告开展专题询问，促进预算执行进一步规范化和科学化。有的出席人员提出，审计机关应当对政府和社会资本合作（PPP）开展一次专项审计，从项目是否属于公共品或准公共品、是否符合中央精神和改革要求、是否合法规范等几个方面，全面评价其发展的健康性。有的出席人员提出，要关注一些基层单位被“过度”审计的问题，实行“谁先审谁负责”，审计结果互认，减轻基层单位压力。