对自然保护区建设和管理工作情况报告的审议意见

7月1日，十二届全国人大常委会第二十一次会议审议了环境保护部部长陈吉宁受国务院委托作的关于自然保护区建设和管理工作情况的报告，共有24人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，自然保护区是保护生态环境、实现绿色发展、建设美丽中国的重要载体。党的十八大以来，党中央将生态文明建设和生态环境保护摆在更加重要的战略位置，对自然保护区建设和管理提出更加严格的要求。国务院及有关部门认真贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署，加强自然保护区建设和管理，在保护重要生态系统、珍稀濒危物种和自然遗迹等方面取得明显成效。大家强调，在肯定成绩的同时也要看到，当前自然保护区建设和管理面临较大压力，保护与开发矛盾突出，管理机制有待健全，基础工作比较薄弱，区域布局尚需完善。各级政府和有关方面要牢固树立绿色发展理念，科学规划自然保护区的设置和范围，健全投入机制和生态补偿机制，理顺管理体制，提升管理能力，加强综合治理，切实把自然保护区建设好、管理好、保护好。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

部分出席人员提出，应充分认识生态环境保护的重要性和紧迫性，把贯彻落实绿色发展理念作为指导思想，加强自然保护区建设和管理的顶层设计，兼顾空间分布、生态系统类型、生态完整性，优化自然保护区布局，加快构建国家生态屏障。一些出席人员提出，与陆地生态系统相比，水生生物和海洋生态系统保护尚显不足。建议优先建立一批水生生物和海洋类型自然保护区，挽救珍稀濒危水生物种，实现国际公约对沿海和海洋区域保护的目标要求。有的出席人员强调，应加快推进生物多样性丰富地区的自然保护区建设，与国家重点生态功能区互为依托，逐步形成科学系统的自然保护区体系。部分出席人员提出，对自然保护区的建设和管理应作长远规划，科学划定并合理调整保护区范围，建立健全保护区降级退出机制。有的出席人员认为，要加强宣传教育，不断提高全社会的生态保护意识。

一些出席人员认为，应着力破解自然保护区的保护与发展矛盾，正确处理好生态保护、经济发展和民生改善三者的关系。部分出席人员强调，应坚持保护优先、开发服从保护的原则，将各级自然保护区纳入生态保护红线范围并严格执行遵守，绝不能再走“先破坏再修复”的老路。有的出席人员建议，应尽快制定不同类型、不同级别的自然保护区分类管理指导意见，出台环境准入的负面清单，提高涉及自然保护区建设项目的准入门槛。部分出席人员提出，我国自然保护区多处在偏远山区、林区、民族地区，生态保护与脱贫攻坚任务交织、矛盾突出。应把保障和提高人民群众生活水平放在重要位置，综合用好国家的精准扶贫、异地搬迁、土地流转、林权改革等一系列政策，切实维护群众利益。部分出席人员提到，有的保护区在早期实施抢救性保护政策时，将一些村镇、农田、工矿企业划入保护区内，制约了保护区健康发展。建议合理制定搬迁补偿政策，构建长期稳定的生态移民保障体系，确保居民“搬得出、稳得住、能致富”，有效解决历史遗留问题。

部分出席人员提出，应统筹考虑、综合施策，深化相关领域改革，逐步理顺自然保护区管理体制机制。一些出席人员提到，应科学设立保护区分类体系，明确保护区土地及其附属资源的产权归属，厘清各监管部门的监管职责，加强相关部门的协调配合。一些出席人员强调，应在现有试点工作的基础上，加快推进国家公园体制建设，集中解决多部门管理造成的人为割裂生态系统完整性、保护地空间区域重叠、机构交叉、保护成效低下等问题。有的出席人员提出，应合理划分中央和地方管理事权，研究建立中央政府对国家公园等重要生态功能区域的直接管理机制。部分出席人员建议，进一步明确保护区管理机构的性质和职能，解决好机构编制、经费等实际问题，切实增强自然保护区的管护能力。一些出席人员提出，目前很多保护区管理设施陈旧，日常运行经费不足，生态环境检测、生态修复、资源调查、生物多样性保护等基础性、长远性工作无力开展。建议加大各级政府对自然保护区的财政投入力度，明确中央和地方资金投入比例和责任范围，为保护区建设和管理提供支持保障。有的出席人员强调，应积极探索政府投入为主，银行贷款、企业赞助、社会捐助等为辅的多元化投入机制，促进自然保护区持续健康发展。

部分出席人员提出，应依法强化自然保护区的监督管理，提高管护的科学化水平。一些出席人员强调，应建立完善的执法监督机制和定期检查制度，加大对破坏环境行为的处罚力度，提高违法违规成本。有的出席人员提出，应切实发挥司法在环保工作中的作用，注重积累总结环保诉讼有益经验，坚决惩处并有效遏制行政机关随意调整保护区范围等行为。有的出席人员强调，应落实领导干部自然资源资产离任审计试点方案，严格执行生态环境损害责任追究制度，督促地方政府和有关部门落实自然保护区主体责任。有的出席人员建议，应抓紧完成全部国家级保护区的管理评估工作，积极推进地方级保护区定期管理评估机制，进一步摸清资源本底情况，及时总结经验、发现问题，为保护区规划制定、管理维护等工作提供科学依据。一些出席人员认为，当前资源调查、科研检测等基础性工作还比较薄弱，应逐步建立完善的资源检测体系和信息管理系统，掌握和探索保护区内资源物种及其生态系统的生态特征，有针对性地制定保护和管理措施。部分出席人员提出，应积极推广卫星遥感、无人机技术等高科技在自然保护区中的应用，提高管护的科学化水平。有的出席人员建议，可以通过引入协议保护、特许保护等手段，畅通公众参与渠道，丰富保护区的管护方式，吸引更多社会力量参与到保护区管理和建设中。部分出席人员建议，应突出保护区当地居民的主体作用，通过建立生态公益岗位等方式，调动其参与生态保护的积极性主动性，形成共建共管的良好局面。

一些出席人员赞同全国人大环境与资源保护委员会就这个议题提出的调研报告，建议有关方面认真研究，努力改进相关工作。部分出席人员提到，现有的《自然保护区条例》法律位阶低，多年未加修改，已不能满足现实管理需要。建议结合国家公园体制建设，总结多年实践中取得的经验、存在的问题，加快推进相关立法进程，为保护区的管理和建设提供法治保障。