对规范地方政府债务管理工作情况报告的审议意见

    12月24日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议了财政部副部长张少春受国务院委托作的关于规范地方政府债务管理工作情况的报告，共有41人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

    出席人员普遍认为，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，是党的十八届三中全会提出的重要改革任务。国务院和地方各级政府深入贯彻中央改革精神，认真贯彻实施预算法规定和全国人大常委会有关决议的要求，不断完善地方政府债务管理制度，清理核实地方政府存量债务，初步建立地方政府债务风险预警机制，取得了阶段性成果。同时也要看到，一些地方政府风险意识、责任意识不足，违规举债、变相举债仍有发生，偿债能力不足的问题依然突出，债务风险防控机制还需进一步健全。要严格执行预算法规定，从紧控制地方政府债务增长，严格限定举债程序和资金用途，正确处理当前和长远的关系，完善债务考核评价、风险评估和应急处置机制，切实防范和化解地方政府债务风险。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

    部分出席人员认为，在经济下行压力较大、财政收支矛盾突出的形势下，应切实提高对地方政府债务问题的认识，正确处理好防风险与稳增长之间的关系，实现举债规模适度、结构合理、风险可控。一些出席人员指出，2015年末地方政府债务率预计约为86%，已经不低，加上或有债务，规模更大，须高度重视，审慎对待，不能以为“债务风险总体可控”而掉以轻心。一些出席人员提出，应按照国家“十三五”规划安排和宏观调控需要，在认真评估地方债务风险、财力状况的基础上，统筹考虑东、中、西部发展实际，因地制宜安排新增债务，对西部地区、老少边穷地区给予适当照顾，加大财政支持力度，帮助化解债务风险、增强发展能力。一些出席人员指出，发行地方政府债券置换存量债务虽有利于减轻利息成本、缓解偿债压力，但仅仅延迟了偿债期限，没有真正化解债务，且在一定程度上加重了金融机构的负担和风险。在稳步推进存量债务置换的同时，应更加注重治本，加快建立中央和地方事权与支出责任相适应的财税体制，进一步理顺中央和地方收入划分，规范政府支出范围和标准，完善转移支付制度，取消配套资金要求，努力消除地方政府债务不断增加的根源。

    部分出席人员提出，在赋予地方政府依法适度举债融资权限的同时，应明确规定具体使用债务资金的地方政府是举债主体，负有偿债责任，加快建立“借、用、还、管”相统一的地方政府举债融资机制。一些出席人员提出，地方政府举债应遵循市场化原则，明确划清政府与企业界限，运用市场机制来发行地方政府债券，健全利率形成机制和偿债约束机制，做到谁借谁还、风险自担。一些出席人员提出，建立地方政府信用评级制度，加强信息披露，通过公布财政收支表、资产负债表、或有债务等信息，向市场传递准确的价格和风险信号。一些出席人员提出，扩大投资者范围，鼓励社保基金、住房公积金等机构和个人投资地方政府债券，探索在商业银行柜台市场发售地方政府债券，提高地方政府债券的流动性。一些出席人员提出，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，政府严格按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，使投资者有长期稳定收益。一些出席人员提出，在修明渠的同时，应切实堵住暗道，加强对地方政府或有债务的监管和防控，剥离融资平台公司政府融资职能，将政府担保严格限制在法定范围内，坚决制止地方政府继续通过融资平台、成立基金等方式违法违规举债、变相举债。

    部分出席人员提出，贯彻落实新预算法的要求，应将地方政府债务（包括存量债务和新增债务）分门别类纳入全口径预算管理，做到没有预算不能举债，举债不得突破批准的限额，执行过程中如需增加举债数额，必须编制预算调整方案报本级人大常委会批准。一些出席人员提出，预算应细化到具体项目，充分反映债务余额、新增债务、债务收支、债务偿还等信息，债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。有的出席人员提出，应在一般公共预算和政府性基金预算中编列债务利息支出，债务利息须用财政经常性收入支付，决不允许借债付息。一些出席人员提出，地方各级政府应在编制三年中期财政规划的基础上，研究编制中期债务预算，形成本级政府债务可持续性预测分析报告，分析未来偿债风险和风险成因，作为确定政府债务限额的重要参考。有的出席人员提出，研究编制独立完整的政府债务预算，作为与一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算并列的第五本预算。有的出席人员提出，加快政府会计体系建设，完善地方政府债务会计核算体系，从财政总预算和举债单位两个层面分类核算，对政府直接举借的债务，全部纳入总预算进行核算；对政府下属单位、融资平台公司、国有企业等具有自我偿债能力、依靠自身经营收入偿还的债务，在举债单位作为会计主体进行核算的基础上，最终也要纳入财政总预算。

    部分出席人员提出，应完善债务风险预警机制，科学测算各地实际有效可支配的财力，在此基础上设计符合国情、科学合理的风险指标体系，真实反映各地偿债能力，从严确定各项债务指标的警戒水平。有的出席人员指出，现有的债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标都是以地方综合可用财力为分母，数据弹性较大。建议考虑增加负债率、赤字率、借新还旧率、或有债务率、违约或长期债务率等指标，更加准确地反映债务风险状况。一些出席人员提出，上级政府要加强对下级政府债务情况的统计分析和风险防控，债务风险状况和化债情况要与下一年度债务规模限额和转移支付安排挂钩。一些出席人员提出，应严格落实不救助原则，中央不对地方政府债务兜底、埋单，推动地方各级政府根据实际情况，制定具体可行的应急处置预案和责任追究机制，在地方政府难以自行偿还债务时及时启动，依法处置，通过“定点爆破”的“小震”防止系统性风险的“大震”。

    部分出席人员提出，应建立地方政府债务违规举借责任追究制度，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任，明确执法主体和处理程序，责任追究到人，切实加大惩罚力度。一些出席人员提出，采取“老债”、“新债”有别的办法，“老债”成因复杂、难以追究，对新预算法实施后的各种脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，应坚决依法处理，严肃问责。一些出席人员提出，完善地方干部人事制度和领导干部考核评价机制，稳定地方政府主要领导干部任期，将地方债务作为硬指标纳入政绩考核，实行离任要审计、终身要负责，遏制地方举债投资冲动，破除“现任举债不还债”、“新官不理旧事”等乱象。

    部分出席人员提出，完善人大对地方政府债务的审查监督机制，健全审查监督程序，确定审查监督重点，创新审查监督方式方法，规范向人大提交政府债务信息的内容和方式。一些出席人员提出，中央和地方各级政府财政部门应每半年向本级人大书面报告地方政府债务的管理情况和风险评估情况。一些出席人员提出，建立地方政府性债务公开制度，明确各级政府的公开责任，规范公开内容、时间节点和公开渠道，定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。有的出席人员提出，由上级政府全面公开下级政府的债务信息，未经上级政府核实、确认、公布的政府债务一律不予承认、不受法律保护，以有效提高政府债务信息的准确性。一些出席人员提出，在实施好新预算法和相关法律法规的基础上，研究制定“政府债务管理条例”并逐步上升为法律，对各级政府举债主体、举债方式、举债程序等作出明确规定，引导地方各级政府依法举债、依法用债、依法还债、依法管债。

    会前，为配合本次会议听取和审议国务院的专项工作报告，全国人大常委会预算工作委员会开展了专题调研，在广泛听取各方面意见和建议、深入研究讨论的基础上，形成了专题调研报告并印发会议。出席人员普遍认为，全国人大常委会预算工委的调研报告内容丰富、客观真实，所提建议务实中肯、专业性强，希望有关部门认真研究处理。