对今年以来预算执行情况报告的审议意见

    8月28日，十二届全国人大常委会第十六次会议审议了财政部部长楼继伟受国务院委托所作的关于今年以来预算执行情况的报告、国家发展和改革委员会主任徐绍史受国务院委托所作的关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告，共有52人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席会议人员对预算执行情况报告的主要意见整理如下。

    出席人员普遍认为，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，国务院和地方各级政府坚持稳中求进工作总基调，加强和创新宏观调控，全面深化改革，积极应对各种风险和挑战，我国经济社会发展取得了来之不易的成绩。预算执行情况总体较好，积极财政政策得到有效落实，十二届全国人大三次会议有关预算的决议得到切实执行，促进了经济社会发展。出席人员指出，要切实把思想和行动统一到中央精神上来，主动适应经济发展新常态，认真贯彻落实中央决策部署和十二届全国人大三次会议精神，坚持稳中求进、改革创新，继续实施好积极的财政政策，加大财税体制改革落实力度，增强市场和企业活力，努力完成全年财政预算。审议中，出席人员还提出了一些具体意见和建议。

    部分出席人员认为，当前财政形势非常严峻，1至7月全国一般公共预算收入同比增长5.4%，与年初确定的7.3%的目标相差1.9个百分点，特别是中部、西部地区增长仅为3.4%和3.1%，7个省份收入是负增长，工业增值税零增长，关税负增长，同期中央和地方财政支出分别增长16.3%和11.4%。财政收支平衡难度较大。应进一步研究更多的增收节支措施，着力盘活用好存量资金，优化财政支出结构，提高公共支出效率，缓解财政收支矛盾。既要坚持依法组织收入，凡法律规定征收的就理直气壮征收，不该收的坚决不收，同时又要坚持贯彻落实先有预算后有支出、没有预算不得支出原则。应加强收支执行情况分析预测和收支真实性的监管，防止虚增收入和虚列支出，重点关注非税收入的真实性问题。有些出席人员提出，应密切跟踪经济形势发展变化，适时推出新的财税措施，加力、增效，促进经济平稳健康发展。应注重增强企业活力，在减轻企业税负的同时，更应把重点放在公平税负上，清理各种税收优惠政策，减少单项优惠，增强税收优惠政策的普惠性。有的出席人员还提出，国务院和地方各级政府应就不能完成预算目标任务情况作出预案，并及时与同级人大沟通。

    有些出席人员提出，应严格财政支出管理，按预算进度拨付资金，使财政资金及时发挥效果，防止年底出现资金大量结转问题。有的出席人员建议，财政部应强化财政支付的进程管理，推动有关部门和地方政府及时拨付资金，对上半年完成进度不理想的支出项目应督促有关部门制定用款计划并认真执行。有些出席人员提出，应注重提高财政资金的使用绩效，整合有关专项资金，对结转、结余资金加强统筹，特别是提高教育、医疗、社保等民生领域的资金效益，逐步实行财政资金运行的全过程监控。有的出席人员提出，鼓励加快预算执行进度，但不能唯进度作硬性规定，否则易导致执行部门在不具备拨款条件的情况下，为保进度和下一年预算安排而拨付资金。建议对预算执行进度不理想的项目，能够作出合理解释的，不一定扣减部门下一年度预算，对当年不具备执行条件的项目，应支持部门提出延迟执行并调减当年预算。

    部分出席人员提出，应加大财税体制改革落实力度，不能因为财政收入增长放缓就停滞或推迟有关改革事项。有些出席人员认为，国务院正研究提出理顺中央与地方事权与支出责任划分的指导意见，以及调整中央与地方收入划分的过渡期方案，希望加快工作步伐，征求全国人大常委会以及各地方意见，早日下发实施。有的出席人员提出，整合专项转移取得明显进展，项目已减少到100个左右，一般转移支付数量较大幅度增加，但也有部分一般性转移支付仍然带有“帽子”，地方难以统筹使用。应逐步增加均衡性转移支付，增强地方政府的统筹调控能力。有的出席人员认为，为推进中期财政规划管理，财政部在部署中央各部门编制2016-2018年支出规划时，要求按“零增长”编制，以督促各部门整合存量资源。应看到经过多年的部门预算改革，各部门存量资金整合空间已经不大，难以按“零增长”满足今后三年的新增需求。建议从实际出发指导部门预算三年支出规划编制。有的出席人员提出，逐步扩大政府购买服务范围和规模，需要将部分承接政府向社会提供公共服务和履职服务的国有事业单位，改制为公益二类事业单位或转为企业。建议有关部门同财政部协调配合，加快推进事业单位的分类改革，按照“费随事转”的原则调整财政预算的保障方式，为扩大政府购买服务创造有利条件。

    部分出席人员提出，应按照预算法要求，将地方政府债务纳入预算管理，建立违规举债问责机制，防止出现区域性系统性财政金融风险。有的出席人员提出，今年到期的地方政府债务3.1万亿元，以前年度逾期债务还有0.9万亿元。应力争按期偿还这4万亿元地方政府债务，维护政府信用。有些出席人员提出，国务院提请全国人大常委会会议审议批准2015年地方政府债务限额的议案，将2014年末地方政府债务余额15.4万亿元纳入预算管理，在对地方政府债务余额“认账”的同时，更应考虑如何“善后”。建议尽快把债务余额分解到各省（区、市），经省级人大审议纳入地方2015年预算，并加强监督执行，严格将当地举债规模控制在中央下达的债务限额内。应积极稳妥开展地方债置换，避免巨额存量债务置换为地方政府债券，导致发行成本提高进而推动利率上升，更要防止对企业债券、金融债券产生挤出效应，加剧融资难、融资贵现状。应加强对存量债务的审计、财政监督，对未经科学论证甚至出于“搞政绩”、“树形象”目的举债建设的，应当严肃追究相关地方和人员的责任。有些出席人员认为，地方政府债务风险值得高度警惕。从债务性质看，一般性债务特别是公益性事业发展举债比重较高，这部分债务依靠财政偿还，在当前收入增速放缓情况下，偿债压力进一步增大；从政府层级看，县级政府举债占44%，其偿债能力相对薄弱，特别是西部地区基层政府财力严重不足。建议下大力气推进县级地方政府债务的化解，省一级地方政府应对本行政区域内地方政府债务负责，支持和帮助县级政府化解债务，保证其正常运行。有些出席人员提出，地方政府还有8.6万亿或有债务，严重影响债务限额管理制度的权威和作用。应切实加强地方政府或有债务管理，严控地方政府随意将或有债务调入一般债务，严禁政府违法担保行为。

    有些出席人员提出，应抓紧完善地方政府举债管理机制，尽快建立政府会计制度，编制政府资产负债表，实现对政府举债行为的“硬约束”。建立健全运行PPP模式所需的的法律框架和市场机制，加强对地方政府推广应用这一模式的管理和指导，切实避免形成新的隐性地方政府债务。加快建立地方政府债务公开制度，定期向社会公开政府性债务及项目建设情况，财政部应将31个省以及计划单列市的债务情况向全社会公布，省级财政部门也将市县债务情况向全社会公布。有些出席人员建议，各级人大应切实依法加强对地方政府债务的审查监督，全国人大常委会应当对省级人大常委会相关审查监督工作加以指导和规范，政府应按法律要求将地方政府债务的规模、结构、使用、偿还等方面材料如实提交人大，探索编制单独的债务预算提请人民代表大会审查。