对统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况报告的审议意见

12月24日，十二届全国人大常委会第十二次会议分组审议国务院副总理马凯作的关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，共有52人次发言。12月28日，张德江委员长主持十二届全国人大常委会第十二次会议联组会议，结合审议该报告进行专题询问，共有6人次发言询问，马凯副总理参加专题询问。现根据会议发言和询问情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，社会保障制度是现代国家治理体系的重要组成部分，关乎基本民生改善和社会公平正义。在中央领导下，各地区各部门各方面扎实工作，我国城乡社会保障体系建设取得重大进展，保障制度逐步完善，保障范围逐步扩大，保障水平逐步提高，进入了统筹城乡、全面推进的重要时期。同时也要看到，我国是一个有13亿多人口的发展中大国，长期处于社会主义初级阶段，社会保障体系建设时间不长，还存在公平性不足、统筹层次不高、适应流动性不够、可持续性不强、管理体制不顺等问题。国务院及其有关部门要认真贯彻中央决策部署，坚持从国情和实际出发，大力加强城乡社会保障体系建设，建立更加公平可持续的社会保障制度。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

部分出席人员认为，要加强社会保障体系建设顶层设计，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。有的出席人员指出，我国尚处于社会主义初级阶段，但社会已经进入老龄化，老年人口增速快，高龄失能老人多，老人居住空巢化趋势凸显，“未富先老”已成为一个必须面对的现实，以养老保障为核心的应对老龄化工作越来越成为事关经济社会发展全局的重大任务。面对老龄化，我们准备好了吗？一定要准备好！要尽快就应对老龄化作出顶层设计，抓住资金这一核心问题，重点保障养老金、基本医疗保障、基本养老服务等三方面资金支出。有些出席人员提出，当前我国社会保障制度公平性、可持续性不足，制度尚未成熟、定型，难以为人民群众提供稳定的安全预期，影响政府公信力和社会和谐稳定。应下大决心，立足全局和长远，突破政府任期视野限制，对未来十年甚至几十年的社会保障制度建设做出总体规划。有些出席人员提出，当前城乡社会保障体系建设面临不少难题，一方面经济结构调整使不少转型升级缓慢的企业生产经营困难，缴纳社会保险压力加大，另一方面城镇化快速推进，需要为大量农村转移人口提供就业岗位和社会保障，加之财政收入增速放缓、人口老龄化等因素，做好社会保障工作任务十分艰巨。应坚持从我国国情和发展阶段出发，量力而行、尽力而为，把工作重点放在保障公民基本需求和困难群众基本生活上，积极扩大社会保障覆盖面，增加参保缴费人数，延缓支付缺口。有的出席人员提出，不少国家在建设符合本国国情的社会保障体系方面有独到经验，应加强对国外社会保障制度的研究，多方比较、取长补短，科学设计社会保障体系建设方案。

部分出席人员认为，应抓紧启动基础养老金全国统筹，完善统账结合养老保险制度模式。有些出席人员提出，社会保险遵循大数法则，统筹层次越高，越有利于保险互济能力的发挥。“十二五”规划纲要提出实现基础养老金全国统筹，但目前还没有启动迹象，这项工作拖得越久，将来付出的成本就越高。当务之急应推动尚未实现省级统筹的各地区加快工作进度，统一省级行政区域内养老保险缴费率、发放率，平衡省内地区间资金缺口。有的出席人员提出，可以采取基本养老保险加附加养老保险的方式推进全国统筹，确定合理的全国统一基本养老保险标准，经济发展较快、保险基金结余较多的地区可以从结余资金中留取部分作为当地的附加养老保险金，其余上缴全国统筹。有些出席人员提出，国家从2000年开始提出要做实养老保险个人账户，并先后在11个省、市进行了试点。但从实际情况看，各地方对做实个人账户缺乏积极性，有的试点省份由于出现当期养老金缺口而借支个人账户，使做实的个人账户又变成空账。党的十八届三中全会提出完善个人账户制度，但对是否继续做实没有明确，建议尽快确定完善基本养老保险个人账户的方向和措施。有的出席人员提出，养老保险个人账户不一定要做实，可以采用国家记账并记利息的模式，对个人账户结余资金可以在出现养老金支出缺口时由中央统一借用并支付利息。有的出席人员认为，新农保政策规定2009年11月30日前年满60周岁的参保人，不用缴费就可以按月领取基础养老金，由中央和地方财政负担，这在性质上更偏向于福利养老制度，实践中也出现中央财政补贴标准未及时调整、地方政府补贴幅度不一导致地区间农民养老金差距拉大等问题。建议就加强新农保制度与个人缴费养老保险制度衔接、建立农民基础养老金调整机制等问题进行深入研究，做出制度安排。有些出席人员提出，新一代农民工缴纳养老保险意愿不高，农村群众参加新农保普遍只按最低档次标准缴费，应完善社会保险缴费激励机制，提高养老保险最低缴费年限，建立健全以缴纳基数、年限为主要影响因素的养老金标准，实现多缴多得。

部分出席人员提出，应改革完善医疗保险制度，更好保障人民群众病有所医。有些出席人员提出，现行三类医保制度实施中均出现一些问题，城镇职工基本医疗保险个人账户大量结余，未能有效发挥分散疾病风险作用，还引发参保人套取个人账户资金用于生活消费等道德风险；城镇居民基本医疗保险中，作为参保主体的“一老一小”大病发生率高，但报销范围偏窄，导致“有保险、低保障”；新农合保障水平较城镇医保低，农民因大病致贫返贫现象较多，在本地参加新农合的农民工因为返乡报销成本高、异地结算手续繁杂等原因，在城市看病治疗费用难以报销，成了“有保险、无保障”。建议研究将城镇范围内职工基本医疗保险、居民基本医疗保险以及公费医疗“三保合一”，实行就业人口参保、家庭联保，让职工个人账户资金能够用于保障其他家庭成员，扩大共济性，在城市稳定就业的农民工应加入城镇医疗保险，使目前的四套医疗保障制度整合为城镇医疗保险和新农合两种制度。有些出席人员提出，现行医保制度设定的保障范围和报销比例不尽合理，部分大病治疗所需的药品、耗材及诊疗项目不在保障目录之内，给大病患者及其家庭造成巨大经济压力。建议扩大医保保障范围，提高报销比例，推动基本医疗保险制度与大病医疗救助制度有效衔接。有些出席人员认为，医疗费用过快增长抵消了医保水平提高的效果，应同步推进医疗保险制度和医药卫生体制改革，注重发挥医保制度对医疗服务机构行为的管控作用，让医保管理机构参与甚至负责医疗服务定价和药品耗材采购，规范医疗服务行为，挤掉药品价格水分。

有些出席人员建议，应完善各类社会救助制度，扩大救助面，加大对城市“三无”人员、农村“五保户”、失能半失能老人、重度残疾人、无人抚养儿童等特殊人群的救助力度。有的出席人员提出，重度残疾和一户多残的残疾人家庭困难更多，医疗支出大大高于一般低保家庭，建议给予依靠家庭供养的成年无业重度残疾人最低生活保障，不受家庭平均收入限制，研究建立全国统一的困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度。有的出席人员提出，目前涵盖生活、医疗、住房、教育等多领域的社会救助体系初步建立，但不少地方把享受最低生活保障作为申请其他方面救助的必要条件，导致不少收入勉强高于低保线的家庭失去申请其他社会救助的资格。建议打破最低生活保障和其他社会救助挂钩的捆绑机制，让不同困难群体根据实际情况享有相应的救助。有些出席人员提出，目前试行中的国家司法救助制度规定的救助范围和条件标准比较严，应推动国家司法救助制度和社会救助制度有效衔接，将生活困难的刑事案件被害人和其他当事人纳入社会救助范围。

有的出席人员提出，工伤保险参保人数和实际职工人数差距较大，不少小微企业用工不规范、人员流动大，参保比例低。根据有关部门统计，我国现有职业病患者78万人，每年新增1.8万人，同时每年安全生产事故导致伤残的有50到60万人，未来工伤保险基金支出压力巨大。建议加快完善工伤保险制度，首先解决保险全覆盖问题，对将来可能出现的大量无单位流动的职业病患者和因工伤残人员补偿和保障问题作出预先安排。

有些出席人员认为，社会保障体系建设投入事关基础民生和社会稳定，应健全社会保障财政投入制度，划转部分国有资本充实社会保障基金，加大投入，做大蛋糕。有些出席人员建议，应加大财政对社会保障的投入，就各级政府社会保障投入占本级财政支出比重做出明确规划和要求，保证社会保障水平稳步提高。有些出席人员提出，党的十八届三中全会明确提出要划转部分国有资本充实社保基金，国务院应督促各有关部门统一思想、协调部署，加快推动这一改革举措落实。有的出席人员指出，国有资本是全民所有，要真正保障全体人民享受它的收益。应研究将目前每年按10%、15%比例上缴财政的国有资本经营收入都放到养老保险基金里，并逐步把每年国有资本经营收入按30%或40%的固定比例划拨社保基金，并向社会公开，这从理论上说得通，实践上也行得通。有的出席人员提出，缴纳社会保险是法定义务，应坚持依法征缴，避免再出现因经济下行压力大而减免企业缴纳社保资金的情况。

部分出席人员提出，应完善社会保障管理体制，统一社会保险基金征缴。有些出席人员认为，2013年全国人大审议通过国务院机构改革和职能转变方案，其中明确城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合的管理职责由一个部门承担，这项工作至今没有落实，既导致部分群众重复参保、财政资金重复补贴，又导致城乡医保制度分割、固化城乡二元结构，还增加了管理和运行的成本。国务院应尽快落实全国人大批准的方案，整合统一城乡医疗保险管理部门。有些出席人员提出，社会保险法明确规定，社会保险费实行统一征收，目前全国32个省级单位中有17个依然是社保机构和税务部门都参与征收，给群众和企业缴费带来麻烦，导致应缴未缴、重复征缴现象时有发生。建议尽快明确各项社会保险基金统一征收的政策和负责部门，可以考虑由税务部门统一征缴。还有出席人员提出，现在养老保险经办机构只是行政部门下属机构，职权、编制、经费都有限，建议赋予养老保险经办机构独立法人地位，使其职权和责任更加统一明确。

部分出席人员认为，应加强制度衔接和配套改革，使社会保障更好适应经济社会发展和人民群众需求。有些出席人员提出，推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度，是大势所趋，应按照“一个统一、五个同步”的思路加快推进，特别是要重视已工作较长时间、尚未退休的“中人”和机关事业单位编外人员这两大群体建立养老保险问题，拿出稳妥合理的过渡方案。有些出席人员提出，随着城镇化推进和人员流动性加大，社会保险特别是养老保险跨地区、跨制度转移接续补偿的矛盾和问题愈发突出，应从国家层面上进行整体设计和改革，加强各项社会保险制度之间的协调，实现不同地区、制度之间的顺利转移衔接，尽快明确农民工在经常居住地享受社保待遇的时间表和路线图。有些出席人员提出，延迟退休能够在一定程度上缓解社保支出压力，但也对新增就业造成压力，社会反响也不一致，应认真研究，渐进式推进延长退休年龄。

部分出席人员认为，应完善社会保障预算的编制、执行和监督，加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营，实现基金保值增值。有的出席人员建议，应进一步加大社保基金运营情况的公开力度，主动向社会公布“明白账”，让群众看得懂、算得清，接受公众监督。有些出席人员提出，目前五项社会保险基金结余已近五万亿，大部分结余资金都存银行或卖国债，年收益率远低于居民消费价格指数增速，基金贬值严重。应按照十八届三中全会决定有关要求，在有效控制风险的前提下，加快推进社保基金市场化、多元化投资运营，管好老百姓的“保命钱”。有的出席人员建议，推进养老保险基金投资运营，近期可以采取两项措施，一是国家采取优惠政策提高养老保险基金银行存款以及购买国债收益，发行特别国债专门让养老保险基金购买，利率适当高于一般国债，持有到期兑付，不在二级市场流通，允许养老保险基金在核定的商业银行协议存款，存款利率通过招标确定，一般高于普通存款利率，还可适当扩大养老保险基金投资固定收益产品范围，经核定准许购买高等级金融债或者优质企业债；二是在具有企业年金管理资格的资产管理机构中，择优若干家基金公司，委托其管理运营养老保险基金结余资金。

有些出席人员认为，应加快建立多层次的社会保障体系，养老保险应当构建基本养老保险、企业年金、商业养老保险“三支柱”，基本养老保险制为全体公民提供相同的基本养老保障，体现社会公平，企业年金、职业年金反映行业和就业差别，商业保险满足个人提高保障水平需求。还有的出席人员建议，房产抵押养老潜力很大，建议认真研究，推动银行、保险公司等金融机构开展这方面业务。 在联组会议上，常委会组成人员就加强养老保险体系建设顶层设计、推进基础养老金全国统筹、提高医疗保障水平、完善社会保险征缴方式、保证社保基金保值增值、加强社会救助工作等问题进行了专题询问。国务院副总理马凯到会听取意见，回答询问，国家发展和改革委员会、民政部、财政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、社保基金理事会、中央编办、国务院办公厅等部门的9位负责同志也到会应询。

张德江委员长主持联组会议并讲话。他指出，开展专题询问是人大对“一府两院”依法实施监督的重要形式，也是全面深化改革的一项重要举措。马凯副总理代表国务院向全国人大常委会报告工作，并带领有关部门负责同志到会应询，高度重视、阵容强大，实事求是回答问题，积极回应人民呼声，充分体现了国务院对全国人大常委会的尊重，对代表的尊重，对人民的尊重。他强调，全国人大常委会要在以习近平同志为总书记的党中央领导下，代表人民加强对“一府两院”工作的监督，坚持在监督中支持、在支持中监督，决不走形式、决不走过场，努力增强监督实效。要改进和完善专题询问工作，进一步完善组织方式和工作机制，增强专题询问的针对性和实效性，积极推进专题询问的规范化、机制化、常态化，充分发挥专题询问的监督作用，更好地体现人民代表大会制度的优越性，推动人民代表大会制度与时俱进。

会前，为配合本次会议听取和审议国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，全国人大财政经济委员会开展了专题调研，在广泛听取各方面意见和建议、深入研究讨论的基础上，形成了相关调研报告并印发会议。出席人员普遍认为，全国人大财经委的调研报告内容丰富、客观真实，所提建议务实中肯、专业性强，希望有关部门认真研究处理。