对“两高”规范司法行为工作情况报告的审议意见

10月30日，十二届全国人大常委会第十一次会议审议最高人民法院院长周强所作的关于人民法院规范司法行为工作情况的报告、最高人民检察院检察长曹建明所作的关于人民检察院规范司法行为工作情况的报告，共有105人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席会议人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，最高人民法院、最高人民检察院认真贯彻中央关于深化司法体制改革的决策部署和全国人大常委会有关要求，紧紧抓住人民群众反映强烈、影响司法公正的突出问题，健全体制机制，强化监督管理，推进司法公开，加强能力和作风建设，在推进司法规范化建设方面取得了明显成效。同时也要看到，司法不规范现象依然较为突出，群众对司法不公等问题反映强烈。各级人民法院和各级人民检察院要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，进一步完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，保证公正司法，提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

部分出席人员认为，审判公开、检务公开对于实现司法行为规范化具有重要推动作用，应进一步深化司法公开，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。有些出席人员提出，目前地方各级法院、检察院在推进司法公开方面进度不一，公开的范围和内容差异也较大，建议进一步明确审判和检务方面公开的范围，能公开的尽快公开，暂时难以做到的也应在一定范围内逐步公开。有些出席人员指出，司法活动涉及大量企业商业机密和公民个人隐私，应把握好公开的合理限度，注意对国家秘密、商业秘密和公民隐私的保护，对登录司法公开网络平台查询办案进程和裁判文书的，应要求提交身份信息。

部分出席人员提出，规范司法行为应注重在制度建设上下功夫，逐步形成一套更加有效的司法规范化制度体系，增强制度的针对性和约束力，使每一个司法环节和每一个司法行为都有章可循。有些出席人员认为，完善司法行为规范要防止制度过于庞杂、上下一般粗。建议梳理已有规范，细化职责、程序和标准，真正使之成为铁规禁令，同时便于基层司法人员执行和操作。部分出席人员提出，目前司法机关实行上诉案件改判率、发回重审率、服判息诉率、审限内结案率等量化考核指标，对规范司法、强化监督确有积极作用，但也出现司法人员为追求各种“率”达标而在案件受理、集中精力办案上打折扣等情况，应健全科学、合理的考核指标体系，取消息诉罢访等不够合理的指标。

部分出席人员提出，应进一步改进司法解释工作，更好发挥司法解释在指导司法案件办理中的作用。有的出席人员提出，“两高”在渎职侵权犯罪等方面各自制定的司法解释衔接不够，导致有些检察机关立案起诉的案件在审判机关难以定罪量刑，建议“两高”对这方面的司法解释作进一步沟通和完善，统一立案起诉和定罪量刑标准。有的出席人员提出，除“两高”的司法解释外，省级人民法院、人民检察院也有不少关于司法程序等方面的规章制度， “两高”应加强对下级法院规章制度的监督，组织对地方“两院”对其制定的有关立案、再审等程序性规章制度进行清理，切实维护法制的统一。有的出席人员建议，应更加注重立法解释的作用，凡是应当由全国人大常委会作出立法解释的，“两高”应及时依法按程序提出相关议案，通过立法解释推动法律在司法中的适用。

部分出席人员提出，应抓住社会反映强烈、突出影响司法公信力的重点问题，规范司法行为。有些出席人员认为，刑事案件特别是死刑案件的冤假错案对司法公信力的破坏最为严重。审判、检察机关应认真剖析导致冤假错案的原因，切实树立和贯彻“疑罪从无”理念，坚决排除非法证据。发生冤假错案的不仅要依法追究责任，还应公布处理结果，给当事人和社会一个交待。有些出席人员提出，群众对“同罪不同判”的现象议论较多，反映出法官行使自由裁量权适当与否的问题。建议对法官自由裁量权进行细化规范，提高法官准确行使自由裁量权的素质和能力，故意不当行使自由裁量权的应该依法追究责任，合理行权的也应做好说理解释。有些出席人员提出，刑罚执行中存在对有的被关押人员搞特殊待遇、违规减刑假释和保外就医、牢头狱霸为非作歹等乱象，建议检察机关对这些问题进行专项研究，加强对监狱、看守所等机构的监督，杜绝“高墙里的腐败”。有的出席人员提出，法院拍卖、变卖民事纠纷中查封、扣押、冻结的财产容易成为权力寻租和腐败滋生的空间，建议最高人民法院加强对法院拍卖、变卖财产行为的制度规范，确保其运行公开透明、监督及时到位。有些出席人员认为，不少有问题的裁判是因为所采信的司法鉴定结果有误。建议完善司法鉴定制度，健全司法鉴定证据采用规则，进一步规范司法鉴定机构及其行为，避免权力干预或经济利益影响鉴定的科学、客观和公正。有的出席人员还提出，司法机关应严格依照法定权限、法定程序开展工作，慎搞从重、从快、从严的“运动式”执法司法。

部分出席人员提出，应从完善制度机制着手，解决“立案难”、“执行难”等长期存在的问题。有些出席人员建议，最高人民法院应出台规定，进一步规范法院立案范围和标准；对民事纠纷中当事人由于“取证难”而导致的“立案难”的，可以实行立案调查令制度，由法院应当事人申请授权其诉讼代理律师向有关单位和个人收集所需证据；改进立案工作方式方法，积极正确导诉，建立一次性告知制度，不属于法院受理范围的民事纠纷应告知正确的解决途径及救济途径。有些出席人员提出，变立案审查制为立案登记制，是从根本上解决“立案难”问题的重大改革举措，特别是对受地方行政权力干扰导致的行政诉讼“立案难”更有直接作用，建议最高人民法院加快出台有关实施细则，确保改革措施早见成效。有的出席人员提出，刑法中的拒不履行法院判决裁决罪是公诉罪，由于检察机关自身办案力量有限、存在地方保护主义等原因，实践中很少有检察机关就拒不执行民事判决的行为起诉。建议“两高”通过司法解释等形式，明确拒不履行法院判决裁决的可以由胜诉当事人自诉立案。有的出席人员提出，应进一步增强尊重和保护人权的意识，强化司法人权保障，杜绝刑讯逼供、滥用强制措施和扣押财物等现象，落实律师合法执业权利。

部分出席人员提出，应进一步加强司法队伍建设，提高司法人员综合素质和专业化水平。有些出席人员提出，理想信念、职业道德是保证司法人员公正办案的根本，要把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，引导和教育司法人员树立正确的人生观、价值观。抓紧建立宪法宣誓制度，经人大及其常委会任命的法官、检察官正式就职时公开向宪法宣誓，增强其宪法意识、法治意识。强化对司法人员的管理和监督，突出从严要求，切实改进作风，严肃查处司法人员违纪违法行为。有些出席人员认为，应加快司法人员分类管理改革，推进法官、检察官队伍正规化、专业化、职业化。建立与法官、检察官职务序列配套的薪酬制度，较大幅度提高一线办案法官、检察官待遇，短期内可采取工资收入加岗位津贴或办案补贴方式确定薪酬，再逐步过渡到法官、检察官单独职务序列薪酬。有的出席人员认为，对司法职业而言，社会阅历、工作经验比年龄、身体条件更为重要，建议研究改革法官、检察官退休制度，一线办案骨干可以根据本人意愿延迟退休。有些出席人员提出，西部地区特别是民族地区基层司法力量不足，是司法队伍建设中的一大难题。建议适当增加编制，加快内部调整，充实一线办案力量。提高高海拔地区、民族地区和贫穷落后山区“两官”岗位津补贴标准，改善其工作、生活条件，解决留人难的问题。有些出席人员认为，应加强对基层“两官”的定向培养和业务培训，推进对口帮扶地区“两院”人员学习交流和挂职锻炼，设立专门人才培养计划，由重点高校、学院每年定向招收面向基层和边远、民族地区法院、检察院的学生，对于素质较好、具有双语能力的非法律专业大学毕业生，也可以招录进法学院定向培养。有的出席人员建议，重视人民陪审员制度建设，加强人民陪审员的宣传教育培训，落实报酬补贴，边远地区、困难地区人民陪审员经费应列入地方财政预算。

部分出席人员提出，应当加强对司法活动的监督，增强司法规范化建设的实效。有些出席人员提出，一些地方的公、检、法机关重配合、轻制约，是发生冤假错案的重要原因。司法机关应认真按照宪法和有关组织法确定的职权和规定的原则，依法独立行使职权，加强相互制约。有些出席人员认为，检察院作为国家的法律监督机关，在监督司法执法活动方面负有重要职责。应切实加强检察机关的法律监督职能，进一步规范各级检察院行使民事、行政审判及执行工作监督职能的程序和方式，加强检察机关对刑事案件侦查工作的实质性审查。研究在检察院设置专门的行政诉讼案件监督机构，以强化对行政案件审判的监督。加强对行政部门执法行为的监督，对存在不作为、乱作为情况的部门，检察机关应及时发出司法建议，拒不纠正的启动渎职犯罪调查程序。有的出席人员提出，“两高”在向全国人大常委会作专项报告前，可以安排常委会组成人员、人大代表实地考察法院、检察院工作情况，以更好地了解“两院”工作。有的出席人员还建议，“两高”可以通过组织第三方评估等方式，更加广泛、客观地听取律师、群众以及社会各界对司法工作的意见和建议。

部分出席人员提出，人民法院、人民检察院和其他有关方面要全面认真贯彻党的十八届三中、四中全会提出的司法体制改革目标任务，加快落实重点改革举措，保证公正司法，提高司法公信力。有的出席人员提出，以往改革中，一些部门更关心机构、编制、待遇等方面问题，而对规范自身权力、完善工作机制、提高工作效率考虑较少。希望“两高”和其他有关方面从促进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家的高度，围绕司法体制改革的目标任务加强顶层设计，通盘考虑、密切协同，克服具体改革方案制定者既当裁判员又当运动员问题，摒除利益藩篱的制约。应坚持以法治思维和法治方式推进司法体制改革，对缺少实践经验的重要改革事项，应通过人大授权或者作出决定进行探索、试点；对一时看不太清、认识不尽一致的改革事项要充分论证，反复听取各方面的意见，再提出具体方案。有的出席人员认为，“高法”报告中提出“让审理者裁判、让裁判者负责”，“高检”报告也有“谁决定谁负责、谁办案谁负责”，法官、检察官都要对所承办案件终身负责，同时人民法院、人民检察院依法设有审判委员会、检察委员会，讨论和指导重大案件的办理。如何依法、科学处理主办法官、检察官与审判委员会、检察委员会之间的关系，需要进一步认真研究。有的出席人员提出，全国人大常委会应加强对深化司法体制改革的支持和监督，适时就司法体制改革情况听取工作报告。

部分出席人员提出，应切实支持法院、检察院依法独立公正行使职权，树立司法在引领社会公正上的权威。有些出席人员提出，党的十八届四中全会明确提出加强和改进党对全面推进依法治国的领导，党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。各级党政部门特别是领导干部应深入领会、认真贯彻中央的精神，坚持依法执政，支持法院、检察院依法行使审判权、检察权。尽快建立领导干部干预司法活动、插手案件处理的记录、通报和责任追究制度，严肃查处不当干预司法活动行为，通报公布性质严重、影响恶劣的典型案例，教育和警示各级领导干部。有些出席人员提出，当前一些媒体报道司法案件时只关注有没有离奇案情、能不能吸引眼球，有的甚至恶意炒作。应规范和改进对司法工作的宣传报道，把重点放在让公众知晓寻求司法救济的渠道、方式、程序和立案、审判、裁决等司法活动遵循的原则，增强公民法治意识，理性认识公平正义，客观评价司法工作，避免社会舆论影响司法人员依法独立公正办案。

有些出席人员提出，人民法院组织法、人民检察院组织法和法官法、检察官法等法律的一些规定已滞后于现实情况，也不适应深化司法体制改革要求。建议抓紧这几部法律的修改工作，“两高”应根据党的十八届四中全会有关精神，明确修法的时间表和路线图，尽快形成成熟草案提请全国人大常委会审议，确保改革于法有据。有的出席人员认为，党的十八届四中全会决定提出完善人民监督员制度，建议参照2004年全国人大常委会作出关于完善人民陪审员制度决定的做法，实现人民监督员制度法律化。

会前，为配合本次会议听取和审议最高人民法院关于人民法院规范司法行为工作情况的报告、最高人民检察院关于人民检察院规范司法行为工作情况的报告，全国人大内务司法委员会开展了专题调研，在广泛听取各方面意见和建议、深入研究讨论的基础上，形成了相关调研报告并印发会议。出席人员普遍认为，全国人大内司委的调研报告内容丰富、客观真实，所提建议务实中肯、专业性强，希望有关部门认真研究处理。