建立机构与功能监管相结合模式

    □法制日报记者陈丽平

    前不久举行的十二届全国人大常委会第九次会议,听取并审议了国务院关于加强金融监管防范金融风险情况的报告。一些常委委员提出,单一机构监管的方式已经不能适应综合经营的需要,应建立机构监管与功能监管相结合的模式。

    理财业务的风险隐患比较大

    列席会议的全国人大代表张桂柏建议,国家应对金融机构理财产品进行专项整治。这些年,群众对金融机构的一些理财产品怨气多、意见大,甚至产生很多纠纷。各个银行从上到下培养了一系列所谓的理财师,想方设法动员群众去买各种理财产品,不少群众最后血本无归。

    “应关注银行之间的同业风险。”唐双宁委员认为这方面的主要问题是期限错配、信息不透明、金融机构之间的风险传染性强等。理财业务由于监管机构不同,审批、发行、信息披露标准不一,竞争出现无序倾向,风险隐患比较大。

    金融机构现在已经混业经营

    “应建立机构监管与功能监管相结合的监管体制,适应混业经营的形势,降低金融运行成本。”吴晓灵委员说,对于金融机构来说,现在已经是在混业经营了,银行、保险、证券、信托各业都在做自己本业之外的其他业务,特别是理财产品和资产管理业务,银行、保险、证券、基金管理公司、信托都在做。

    吴晓灵说,在现在的形势下,建立机构监管与功能监管相结合的机制势在必行。由于我们不实行功能监管,主要是机构监管,有一些金融创新就非常难推出,市场非常痛苦。比如现在的信贷资产证券化,应该是减少间接金融调整金融结构非常有利的金融工具。我国是一个间接金融为主的国家,银行资产占比太大了,90%多的金融资产都在银行。我们的直接金融太少,资产证券化中特别是信贷资产证券化,对于减少间接金融、扩大直接金融是非常有利的。如果一类产品由一个监管当局负责,那么市场主体创新的成本就会降低,而且资金的使用效率也会提高。

    建议出台决定明确监管模式

    “面对混业经营的形势,应建立机构监管和功能监管相结合的监管体制。”吴晓灵认为,所谓机构监管,就是监管当局对设立某一类机构法人的准入和市场退出,对合规经营和风险控制进行管理。所谓功能监管,就是做相同功能业务的机构,不管是哪类机构,只要做的业务是同一个法律关系、是同一类功能业务,应受到同一个监管当局的监管。这个问题比较突出的就是资产管理市场,也就是理财市场,五类机构都在做着同样法律关系的产品,有的叫理财产品,有的叫信托计划,有的叫资管计划,叫的名称不一样,但是事物的本质是一样的,法律关系是一样的,而监管的标准却不一样,于是市场非常混乱,老百姓被弄得很糊涂,市场秩序也难以很好地维持。应明确中央地方两级管理体系。

    吴晓灵建议,国务院出台决定明确我国综合经营的模式及监管原则。现在综合经营在我国已经是一个客观现实了,单一机构监管的方式已经不能够适应综合经营的需要,应建立机构监管与功能监管相结合的模式。通过修改任何一部法都无法解决这个问题,只能通过国务院的决定,把原则明确下来。为了维持金融的稳定,中国人民银行法有一条规定“国务院建立金融监管协调机制”。去年国务院批复成立了金融监管协调部际联席会议,由央行牵头。建议国务院授权金融监管协调部际联席会议起草关于规范金融业综合经营模式及监管原则的决定,这样就可以解决影响金融业经营的最顶层、最关键的问题。监管当局职责不清,市场是非常痛苦的,而且要有效地防范金融风险是难以实现的。建议决定明确集团综合、法人分业的综合经营模式；明确机构监管与功能监管相结合的监管原则及牌照制的监管原则。

    “建议国务院尽快出台中央和地方分级监管的意见,按照统分结合、权责一致的原则来建立监管主体、监管权限、监管责任,明确的中央和地方两级的管理体系,由中央统一制定监管的规则,中央主要监管可能出现的系统性、全国性、跨行业、跨地域的金融领域里面的金融风险,地方则按照区域性、非系统性和风险相对可控的金融领域来实施监管。”陈光国委员建议。