改革开放40年来利用外资法律制度的变迁与展望

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    很荣幸参加全国人大常委会举办的这次专题讲座，并向大家汇报改革开放40年来利用外资和外资法律工作的情况、当前我国利用外资面临的形势、国际投资规则的内容和趋势，以及对制定外商投资法的几点思考。

    一、我国利用外资和外资法律工作回顾

    习近平总书记讲，“方向决定前途，道路决定命运”。 1978年12月18日，在党和国家面临何去何从的重大历史关头，我们党召开了十一届三中全会，作出把党的工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程。为了实现四个现代化，党中央提出了三步走的奋斗目标。目标确定了，从何处着手呢？邓小平同志指出，“就要尊重社会经济发展规律，搞两个开放，一个对外开放，一个对内开放。对外开放具有重要意义，任何一个国家要发展，孤立起来，闭关自守是不可能的，不加强国际交往，不引进发达国家的先进经验、先进科学技术和资金，是不可能的。”启动大规模现代化建设，迫切需要解决经验、技术和资金缺口问题，使得改革开放和利用外资成为进行社会主义现代化建设的必然选择。

    （一）我国利用外资的历史进程。

    改革开放40年来，我国利用外资规模不断扩大，质量不断提升，取得了举世瞩目的成就。截至2018年底，我国累计设立外商投资企业约96万家，累计实际使用外资超过2.1万亿美元。据联合国贸发会议统计，1992年以来，我国实际使用外资连续27年位居发展中国家首位。2018年，我国实际使用外资达到1349.7亿美元（不含银行、证券、保险领域数据），位居世界第二位，约为1992年的12倍，1983年的150倍。2018年，服务业、制造业实际使用外资占比分别为68.1%和30.5%。1998年以来，高技术产业实际使用外资增长了16倍，2018年占比达23.5%。跨国公司在华投资地区总部、研发中心超过2000家。改革开放40年来我国利用外资的历史进程，大致可以分为四个阶段。

    第一个阶段是从1978年到1991年的试点探索阶段。这一阶段以十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策为标志。我国通过试办深圳等经济特区，大力吸引外资发展劳动密集型出口加工业。1984年，邓小平同志视察南方，我国进一步开放14个沿海开放城市，设立国家级经济技术开发区，初步形成由点及线、由线及面的开放格局。1986年，国务院发布了《关于鼓励外商投资的规定》，在税收、信贷、进出口等方面提出了一系列鼓励外商投资的政策措施。这一阶段，我国利用外资开始起步，并在探索中不断扩大试点，年均实际使用外资17.9亿美元，1991年实际使用外资达到43.7亿美元。

    第二个阶段是从1992年至2000年的快速发展阶段。这一阶段以1992年邓小平同志发表南方谈话和党的十四大决定建立社会主义市场经济体制为标志。外商投资领域从出口加工业扩大到高新技术等产业，从制造业扩大到服务业，对外开放范围由沿海扩大到沿江、内陆和沿边，形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。1998年，中共中央、国务院发布了《关于进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见》，全面阐述了利用外资在对外开放中的重要意义，提出“更多更好地利用外资，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步”的指导思想。这一阶段，我国利用外资快速发展，年均实际使用外资近360亿美元，2000年实际使用外资达到407.2亿美元。

    第三个阶段是从2001年至2011年的高层次开放阶段。这一阶段以2001年加入世贸组织为标志，从单方面自主开放转变为与世贸组织成员在国际规则下相互开放。加入世贸组织，是以江泽民同志为核心的党中央作出的一项重大战略决策，开启了中国全面参与经济全球化、充分利用两个市场、两种资源的新时期。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，“扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量”。2010年，国务院发布了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，提出“创造更加开放、更加优化的投资环境，全面提高利用外资工作水平”。这一阶段，我国积极履行入世承诺，进一步扩大对外开放，利用外资更加注重促进产业优化升级和区域协调发展，年均实际使用外资803.2亿美元，2011年实际使用外资达到1239.9亿美元。

    第四个阶段是2012年以来的全面开放阶段。这一阶段以推动形成全面开放新格局、对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度为标志。党的十八大提出，适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略。2013年11月，党的十八届三中全会提出了探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式、统一内外资法律法规、加快商签投资协定、改革涉外投资审批体制、放宽投资准入、建设上海自贸试验区、扩大内陆沿边开放等改革任务，明确了新时期利用外资的顶层设计。2015年5月，中共中央、国务院发布了《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，对创新外商投资管理体制作出了全面部署。

    为推进新形势下改革开放，党中央、国务院先后决定设立上海等12个自贸试验区，按照习近平总书记提出的“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，自贸试验区积极探索外商投资管理模式创新。2013年，上海自贸试验区发布中国首份外商投资准入特别管理措施（负面清单）之后，自贸试验区外商投资准入负面清单已经先后四次修订，2018年版的条目已经由2013年版的190条减少到45条。2016年10月起，自贸试验区的负面清单管理模式在全国推广。

    这一阶段，我国外商投资管理体制实现历史性变革，将实行了30多年的全链条审批制度改为有限范围内的审批和告知性备案的管理制度，营商环境持续改善。在全球范围内国际直接投资流量下降的大背景下，中国利用外资逆势增长，年均实际使用外资1300亿美元。

    改革开放40年来，利用外资成为建设中国特色社会主义伟大事业和改革开放的重要组成部分，在弥补国内建设资金不足、引进先进技术和管理经验、培养人才和创造就业机会、增加国家税收和外汇收入、加速开放型经济发展、推动市场经济体制改革和法治建设、促进思想解放和观念更新等方面做出了巨大贡献。可以说，中国能够实现今天的发展成就，对外开放、利用外资功不可没。但是，开放之路从来不是坦途。40年历程中，质疑对外开放、质疑利用外资的声音不时出现。对此，习近平总书记反复强调，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，“中国利用外资的政策不会变，对外商投资企业合法权益的保护不会变，为各国企业在华投资兴业提供更好服务的方向不会变。”

    （二）我国建立健全外资法律制度的历程。

    我国利用外资工作从一开始就是在法治轨道上进行的。外商在华投资，不是来一天两天，而是要长期在中国生产、经营和生活。要想让外资愿意来、留得住、发展好，就必须为外商来华投资经营创造一个良好的法律环境。适应我国利用外资的发展需要，我国不断建立健全外资法律制度，对稳定外国投资者信心、改善投资环境起到了十分重要的作用。

    1. 制定外资三法，我国利用外资法律制度初步建立。

    1978年，邓小平同志批示可以搞中外合资经营企业后，有关部门抓紧对当时正在谈判的几个项目进行调查研究，就中外合资经营企业的章程、合同提出建议。在调研过程中，我们邀请了香港爱国人士廖瑶珠大律师作为顾问，草拟有关章程和合同。廖大律师提出，只有章程和合同还不够，还应当有法源，要制定中外合资经营企业法。她的这一意见引起中央领导同志的高度重视。叶剑英委员长指示立即开展立法工作，并指定彭真副委员长负责。为了制定出一部好的合资法，起草小组参考了30多个国家的有关法律，广泛听取了国内经济部门、研究机构和法律专家的意见，在半年内就完成了起草工作。经过紧张高效的工作，《中外合资经营企业法（草案）》提交五届全国人大二次会议审议，1979年7月1日获得大会通过，7月8日颁布施行。

    《中外合资经营企业法》的颁布实施，是落实邓小平同志关于利用外资、举办中外合资经营企业战略构想的重要里程碑，也是对外开放法制建设的重要里程碑。这部法律奠定了我国吸引外商直接投资的法律基础，为我国利用外资、促进合资经营企业的快速健康发展，发挥了重大作用。1986年，六届全国人大四次会议通过了《外资企业法》，1988年，七届全国人大一次会议通过了《中外合作经营企业法》，共同组成了利用外资的三部基本法律（统称“外资三法”）。

    2. 制定配套法规，我国利用外资法律制度不断健全。

    由于当时吸收外商直接投资尚缺乏实践经验，《中外合资经营企业法》规定比较原则，全文共15条。邓小平同志在会见日本公明党委员长竹入义胜时说到，“这个法是不完备的，因为我们还没有经验。与其说是法，不如说是我们政治意向的声明。” 1979年6月，彭真同志在五届人大二次会议上指出还要制定具体实施条例，国家外资委就开始研究起草实施条例。经过深入研究和广泛征求意见，国务院于1983年9月发布了《中外合资经营企业法实施条例》。这个条例内容非常全面，包括了企业的设立与登记，组织形式与注册资本，出资方式，董事会与经营管理机构，引进技术，场地使用权及其费用，计划、购买与销售，税务，外汇管理，财务与会计，职工，工会，期限、解散与清算，争议的解决，林林总总，共16章118条。条例的出台，使得中外合资经营企业各方面的经营活动都有法可依了。《外资企业法》《中外合作经营企业法》出台后，我国也制定了相应的实施细则。

    此外，我们还根据利用外资的实际需要，及时出台有关配套规定，不断健全外资法律体系。一是就合营期限、境内投资、股权变更、合并分立、企业清算等事项制定了有关的细化规定。二是制定了外商投资股份公司、投资性公司、创业投资企业、合伙企业和外资并购等方面的规定，探索和拓展利用外资的新方式。三是制定了《指导外商投资方向规定》《外商投资产业指导目录》《中西部地区外商投资优势产业目录》等规定，引导外商投资适应我国国民经济和社会发展的需要。四是根据逐步扩大对外开放的需要，制定了相关行业吸收外资的专项规定。五是制定了《台湾同胞投资保护法》及其实施细则、《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》，鼓励和保护港澳台同胞和华侨投资。

    3. 履行入世承诺，我国外资法律制度与国际接轨。

    加入世贸组织前后，根据深化改革扩大开放和履行入世承诺的需要，我国对涉外经贸法律法规进行了大规模的清理和修订。九届全国人大常委会于2000年和2001年通过了对外资三法的修改决定，国务院也对外资三法的实施条例和细则进行了修改，主要是取消了世贸组织《与贸易有关的投资措施协定》所禁止的出口实绩、外汇平衡、当地含量等方面的要求。我国按照入世承诺开放了包括金融、电信、建筑、分销、旅游、交通等在内的众多服务领域，调整了相关的法律法规规章。为在扩大开放的同时维护国家安全，我国借鉴国际通行做法，于2011年建立了外国投资者并购境内企业安全审查制度。

    4. 全面深化改革，我国外资法律制度实现历史变革。

    党的十八大以来，为深化外商投资管理体制改革，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，十二届全国人大常委会分别于2013年8月和2014年12月授权国务院在上海、广东、天津、福建自贸试验区内暂时调整外资三法和《台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批内容。在总结自贸试验区试点经验的基础上，2016年9月，全国人大常委会作出修改上述法律的决定，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更由审批改为备案管理，我国投资自由化便利化水平大幅提升。

    二、我国利用外资面临的新形势

    2018年底召开的中央经济工作会议指出，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期；世界面临百年未有之大变局，变局中危和机同生并存，这给中华民族伟大复兴带来重大机遇。随着国际国内环境变化，中国利用外资面临的形势更加复杂严峻，也面临着新的发展机遇，需要我们高度重视。

    从国际看：一是全球经济增长乏力，跨国直接投资持续萎缩。世界银行2019年1月发布的《全球经济展望》显示，由于国际贸易和投资疲软、贸易紧张局势持续升级、新兴市场大国面临金融压力等一系列原因，2019年全球经济的前景不容乐观，经济增长低于预期的风险正在加大。联合国贸发会议2019年1月发布的《全球投资趋势监测报告》显示，2018年全球外国直接投资为1.2万亿美元，同比下降19%；发达国家下降幅度更大，达40%；全球外国直接投资自2015年达到1.92万亿美元的峰值以来，连续三年下滑，降至全球金融危机后的新低。

    二是影响我发展的外部环境日趋严峻，贸易和投资保护主义渐成蔓延之势。近年来，随着我快速崛起，有关国家焦虑感上升，对我防备戒惧心理日益明显。特朗普政府上台后，美对我战略定位发生重大改变，明确将我国定位为“战略竞争对手”。特朗普政府频繁采取贸易保护主义措施，发起232调查和301调查，并对我数千亿美元输美产品加征关税。未来一段时期，如果有关国家对我发展的遏制越来越紧，我们拓展引资空间的难度进一步加大。

    三是发达国家制造业回流，国际引资竞争日趋激烈。为了尽快将经济推入复苏轨道，世界各国围绕吸引外资展开了激烈竞争。美国联邦政府推出大规模减税方案，意图促进经济增长，增加就业岗位，解决产业空心化问题。美国各州也纷纷在融资、公用设施使用、培训、商业技术资源提供、税收减免等方面出台一系列优惠政策。英国、德国、法国等欧洲国家表现也不逊色，也纷纷加大了引资力度。在亚非拉地区，新兴经济体进一步优化引资环境，努力实现引进外资的升级换代。联合国贸发会议报告显示，东南亚地区2018年外资流入达1450亿美元，增长11%，成为我国吸引外资的有力竞争者。

    四是国际经贸格局深刻调整，国际经贸规则博弈加剧。当前，全球经济治理体系处于重要的变革时期。美国联邦政府大搞美国优先，在国际上频繁退群，对国际经济秩序造成严重挑战。在多边，美欧日贸易部长五次发表联合声明，积极推动世贸组织改革，在亚太经济合作组织、二十国集团等场合试图对我施压，把我国当作世贸组织改革的重点对象。部分国家认为我在国有企业、补贴、产业政策等方面政府干预过多，试图在现有规则体系之外另起炉灶，修筑更高台阶，逼迫我重新买票上车，以巩固自身在全球的主导地位。在双边，美国已推动达成美墨加协定（USMCA），正在和欧盟、日本商谈新的贸易协定，不仅继续推进货物、服务、投资市场的高度开放，更在知识产权、数字贸易、国有企业、劳工标准、环境保护、汇率政策等领域设定新规则，以巩固其竞争优势。值得关注的是，美国在美墨加协定中引入“毒丸”条款，试图阻止加拿大、墨西哥与我开展自贸协定谈判，压缩我对外经贸合作空间。

    从国内看：近年来，我国大力改善营商环境取得明显成效，但外商仍然提出一些抱怨。比如政府采购和工程招标中，有时存在排斥外资企业在中国生产的产品的现象；在制定相关政策和标准时，有时听取外资企业意见不充分；知识产权保护力度还不够，维权成本高、时间长；各地执法标准不一，政策执行统一性问题还时有发生；环保政策执行存在“一刀切”的现象等。此外，由于劳动力、土地、能源等方面成本的持续上升，我国吸引外资的传统成本优势逐渐减弱。

    面对利用外资的新形势和新挑战，我们要牢固树立“四个自信”，增强战略定力。要充分认识到，我国经济实力今非昔比，做好外资工作具有综合优势：一是我们有以习近平同志为核心的党中央坚强领导，政治社会局势稳定，改革持续深化，开放不断扩大，法治日益完善。二是近年来我国经济发展稳中向好，连续多年对世界经济增长贡献率超过30%；我国拥有13多亿总人口和4亿左右的中等收入群体，国内消费市场规模已居全球第二。三是我国拥有全世界最完整的工业体系和最强的产业配套能力，是全球产业链上不可或缺的重要一环，将我国从全球经济体系中孤立出去是不切实际的。这些优势，对任何一家有远见的跨国企业来说都极具吸引力，这也是我们吸引外资最大的底气。因此，只要我们应对得当，就能充分把握重要战略机遇期，实现利用外资的新发展。

    三、国际投资规则的主要内容和发展趋势

    改革开放之初，外国投资者来华投资最担心的一点是怕我国的开放政策会变。外国投资者一方面希望我国提供国内法律法规上的保障，另一方面也希望获得国际法层面的保护。所以，我们除了制定一系列利用外资的法律法规外，还积极对外商签双边投资协定，稳定投资者信心。自1982年3月与瑞典签署第一个双边投资协定以来，我们已经和134个国家和地区签署了双边投资协定，宣示了中国政府在利用外资方面的立场，对外商投资提供国际法保障，给外国投资者吃了定心丸，有力地促进了外商来华投资，为我国改革开放作出了重大历史性贡献。

    外国投资者离开本国到另一个国家去进行投资活动，面临的是陌生的投资环境和比投资者更为强大的政府。所以，国际投资规则的核心条款，如国民待遇、最惠国待遇、公平公正待遇、征收补偿、外汇转移、争端解决等，目的就是解决投资者权益保护问题。这些条款对于营造稳定、透明和可预期的投资环境，提振外国投资者信心发挥着重要作用。习近平总书记强调，“我们将继续创造更具吸引力的投资环境，加强同国际规则对接。”因此，了解国际投资规则的主要内容和发展趋势，对于我们做好新时期利用外资和外资法律工作具有十分重要的意义。

    与国际贸易领域不同，国际投资领域缺乏一部类似于世贸组织协定的多边投资条约，国际投资规则呈现出碎片化的特点，主要表现形式是双边投资协定。根据联合国贸发会议2018年发布的《世界投资报告》统计，截至2017年底，各国共缔结了3322项投资协定，其中，双边投资协定（BIT）2946项。虽然国际投资规则在表现形式上呈现碎片化的特点，但涉及的议题和内容也呈现出一定的趋同性。一般来说，国际投资规则主要包括投资保护、投资准入、公平竞争和争端解决等四个方面的内容。

    （一）投资保护。

    保护投资者权益是国际投资协定的基石和主要使命。为实现这一目标，国际投资协定普遍纳入两项基本定义、三项投资待遇和两项重要规则。

    1. 两项基本定义：“投资”和“投资者”。

    关于“投资”的定义，一般包括企业、股权、债券、金融衍生品、知识产权、自然资源开发特许权、建设工程合同及其他具有投资特征的资产。关于“投资者”的定义，一般指缔约方的国民或者企业，有些协定还规定，缔约方（国家）或其政府本身也可以作为投资者。这里有一个问题需要注意，就是“控制”的问题，不仅外国投资者直接进行的投资受到保护，间接拥有或者控制的投资也受到保护。从美国、日本、加拿大、澳大利亚等国家的外资立法来看，也引入了控制标准，将外国投资者拥有或者控制的本国企业视同外国投资者来管理。

    2. 三项投资待遇：国民待遇、最惠国待遇、公平公正待遇。

    （1）国民待遇。国民待遇是指一国给予外国投资者及其投资不低于其给予本国投资者及其投资的待遇。简单说，就是“欢迎优待、不许虐待”。从严格的法律意义上讲，“超国民待遇”的说法是不准确的。一国可以通过给予内外资相同待遇的方式来履行国民待遇义务，也可以根据引资需要给予外资一定的优惠，这并不违反国民待遇义务。

    国民待遇义务并不是绝对的，国际投资协定大都规定了一些例外条款，允许基于国家安全、金融审慎、信息报告等原因采取差异化的措施（内外资不一致），后文提到的负面清单也属于国民待遇义务的例外措施。

    （2）最惠国待遇。最惠国待遇是指一国给予外国投资者及其投资不低于其给予第三国投资者及其投资的待遇，旨在防止以外国投资者的国籍为依据而采取歧视性的做法。也就是说，东道国不能对来自不同国家的投资者厚此薄彼。

    （3）公平公正待遇。国民待遇、最惠国待遇是“相对”标准，通过比较内外资、不同国家的投资来确定给予何种待遇；公平公正待遇是“绝对”标准。公平公正待遇的内涵，一是东道国应给予投资者通过刑事、民事、行政司法程序主张权利的机会（即不得拒绝受理案件、不得对案件拒绝裁判）；二是东道国应提供最基本的治安保护，遇到“打砸抢”时，应投资者要求，东道国警方要出来维护秩序。

    3. 两项重要规则：征收补偿、外汇转移。

    （1）征收补偿。主权国家有权对其境内的财产，包括外国投资者的财产实行征收，但要符合一定的条件。国际投资协定一般规定，征收必须是出于公共利益目的、对外国投资者应采取非歧视待遇、应当予以补偿和遵照法律程序进行。

    （2）外汇转移。外国投资者除了关心投资是否会被非法征收之外，还关心其投资的本金、利润和其他合法收入能否兑现成可自由使用的货币，能否将投资所得转移出东道国。因此，转移条款一直都是国际投资规则的一项重要内容，通常以列举的方式规定投资者可以自由转移的资金和款项。

    （二）投资准入。

    国际投资规则一个重要的发展趋势就是投资自由化。具体的实现方式就是将国民待遇义务的适用范围从投资准入后的阶段（投资的管理、经营、运营、出售和其他处置）扩大到投资准入的阶段（投资的设立、取得、扩大）；而且，在承诺方式上要求以“负面清单”的形式列明对外国投资者及其投资的特别管理措施。这就是我们常说的“准入前国民待遇加负面清单”的意思。

    同国民待遇一样，最惠国待遇也有准入前和准入后之分。如果一项国际投资协定的最惠国待遇条款中含有“设立”、“取得”、“扩大”等投资准入阶段，则意味着缔约方承诺给予准入前最惠国待遇。一国如果向第三国开放某一领域的投资市场准入，也要向享受准入前最惠国待遇的国家开放该领域。

    2013年之前，我国在国际投资协定谈判中未承诺给予“准入前国民待遇”，而仅是规定了“准入后国民待遇”。2013年7月第五轮中美战略与经济对话期间，中美双方同意以准入前国民待遇加负面清单为基础开展中美双边投资协定的实质性谈判，标志着中国参与国际投资规则制定立场的重大转变。这一转变是党中央、国务院作出的重大战略决策，有利于进一步推动投资领域的改革开放，有利于加强对我海外权益的保护，也有利于我以更加积极的姿态参与国际投资规则的制定。

    需要特别澄清的一点是，我们讲对外商投资实行“准入前国民待遇加负面清单”管理制度，并不意味着对准入后不实行国民待遇。这一表述是相比较我国此前的缔约立场，将国民待遇义务的适用范围从准入后扩大到准入前，涵盖了投资的整个生命周期（包括投资的设立、取得、扩大、管理、经营、运营、出售和其他处置）。党的十九大报告提出，“凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待”，讲的就是给予准入后国民待遇的意思。

    （三）公平竞争。

    1. 业绩要求。业绩要求是东道国为了管理和引导外资而施加的强制性或激励性措施，这些措施会对投资者和市场竞争产生重要影响。在国际投资协定中，业绩要求条款的核心是规定不得以具备某项业绩（如出口实绩、当地含量、采购国内产品、外汇平衡、技术转让、定向销售等）作为投资者获得投资准入许可或者获得优惠的条件，以维护本国投资者和外国投资者之间的公平竞争。

    2. 国有企业。在国际经贸领域，国有企业是个复杂敏感的问题。一些国家认为，国有企业的竞争优势来自于在补贴、市场准入、生产要素获得等方面获得的优惠待遇，扭曲了市场竞争。因此，一些新近签署的条约，如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，纳入了国有企业“竞争中立”条款，核心是要求政府不得向商业化经营的国有企业提供融资、货物、服务等优惠待遇，推动国有企业和私营企业实现公平竞争。 “竞争中立”条款与我国有企业改革的方向和目标在不少方面存在契合之处。

    （四）争端解决。

    解决投资争端的方式有很多种，包括协商、调解、行政复议、行政诉讼等。投资者出于对东道国司法制度的不信任，往往希望通过国际途径解决。国际社会从上世纪60年代开始探索通过国际仲裁方式解决投资者与国家间的投资争端，逐渐为投资者和东道国广泛接受。1965年达成的《解决国家与他国国民间投资争端公约》（《华盛顿公约》）设立的解决投资争端国际中心（ICSID）成为最常使用的投资仲裁机构。

    投资者与国家间投资仲裁和世贸争端有显著不同。一是世贸争端是发生在政府之间的，私人不能提起；二是世贸争端的救济方式是调整或者取消涉案措施，没有金钱赔偿，而金钱赔偿是国际投资仲裁的主要救济方式。按照联合国贸发会议统计，截至2018年1月1日，已经公开的投资者与国家间投资仲裁案件已经到达855起。在投资者胜诉的案件中，平均索赔金额为13亿美元，平均裁决赔偿金额为5亿美元。被挑战的措施涉及范围很广，包括法律的制定或者修改、行政许可的撤销、土地使用权的收回、投资合同违约、税收措施、法院判决等。

    当前，国际投资领域面临着新一轮的规则重构，各国都在积极争夺国际投资规则领域的话语权，以更好地维护自身利益。总的来说，国际投资规则碎片化的状态还将长期持续，多边化任重道远，但也呈现出以下发展趋势：一是投资保护力度加强，不仅发达国家一贯坚持，许多发展中国家也逐渐接受了高水平的投资保护规则；二是传统的投资协定主要集中于投资保护义务，现在越来越多的投资协定也纳入了投资市场开放承诺的内容；三是谈判议题不断拓宽，环境、劳工、国有企业、跨境数据流动等新议题不断纳入谈判范围；四是在保护投资者权益的同时，也开始注重维护东道国对外资的监管权；五是外资安全审查制度有被滥用的迹象，特别是国有企业或者有政府背景的投资成为安全审查的重点。

    四、对制定出台外商投资法的几点思考

    我们刚刚庆祝了改革开放40周年。站在新的历史起点上，回望40年来改革开放和利用外资的伟大进程，有以下几点感触尤其深刻。

    一是要始终坚持中国共产党的领导。从作出实行改革开放的重大决策到制定《中外合资经营企业法》，从我国加入世贸组织谈判到不断推进更高水平的对外开放，无一不是在中央领导同志高度关注、亲自推动下进行的。习近平总书记指出，“正是因为始终坚持党的集中统一领导，我们才能实现伟大历史转折、开启改革开放新时期和中华民族伟大复兴新征程。”在复杂严峻的国际引资形势下，我国利用外资依然稳居全球前列。如果离开了中国共产党的领导，我国利用外资绝不可能取得这样的成就。

    二是要始终坚持解放思想与时俱进。改革开放之初，中央领导同志解放思想，实事求是，打破思想禁锢，开启了我国利用外资的新篇章。此后，我国结合国情，因地制宜，陆续设立经济特区、经济技术开发区、自贸试验区等发展开放型经济的重要平台。当前，我们还在探索建设自由贸易港这一当今世界最高水平的开放形态。习近平总书记指出，“创新是改革开放的生命。实践发展永无止境，解放思想永无止境”。在积极扩大开放、利用外资的工作实践中，如果不立足国情、解放思想，不开拓创新、与时俱进，是无法取得成功的。

    三是要始终坚持对外开放基本国策。改革开放以来，无论国际风云如何变幻，无论国内出现什么情况，党的几代领导集体都反复强调要毫不动摇地坚持对外开放的基本国策，并根据历史条件的变化不断扩大对外开放，为积极有效利用外资、推动经济社会快速发展持续注入新动力。习近平总书记指出，“过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行”。对外开放为我国创造了良好国际环境、开拓了广阔发展空间，也是我们积极有效利用外资的必要条件，必须毫不动摇地坚持下去。

    四是要始终坚持依法治国基本方略。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”改革开放之初，我国引进外资无法可依，外资进入中国市场没有门路。邓小平同志多次指出，搞社会主义建设，尤其利用外资，引进技术装备，要有法，要按法办事。改革开放初期制定的外资三法，为我们利用外资、举办外商投资企业提供了法律保障，打开了我国引进外资的大门。习近平总书记指出，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。” 改革开放40年来，我国利用外资从探索起步到蓬勃发展，都是立法先行，践行了全面依法治国要求。

    一个时代有一个时代的问题，一代人有一代人的使命。面对我国对外开放和利用外资的新形势，党的十九大做出了“推动形成全面开放新格局”的决策部署，要求“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”。当前世界各国的引资竞争，实际是投资环境之争，是吸引力之争。习近平总书记指出，“投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资。过去，中国吸引外资主要靠优惠政策，现在要更多靠改善投资环境。”

    法治是营造良好投资环境的重要前提和基础。习近平总书记讲，“法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。”改革开放初期制定的外资三法已难以适应构建开放型经济新体制、推动形成全面开放新格局的需要，亟需制定统一的外资基础性法律。为进一步全面深化改革、扩大对外开放、积极有效利用外资提供更加有力的法治保障。习近平总书记提出，“中国将加快出台外商投资法规，完善公开、透明的涉外法律体系”。我们要坚决贯彻落实党中央决策部署，制定出台外商投资法，构建新时期外资法律体系。我们认为，外商投资法应当是一部深化体制改革的法，扩大对外开放的法，促进外商投资的法，规范外资管理的法，具体有以下几点思考：

    （一）明确外资基础性法律定位。

    改革开放初期，在我国社会主义市场经济法律体系建设的起步阶段，外资三法兼具企业组织法、外资管理法和涉外合同法的三重属性。随着我国法治建设的不断完善，公司法、合同法等民商事法律制度相继出台，外资三法中关于企业组织形式的规定和《公司法》等有关法律存在不一致之处。党的十八届三中全会提出“统一内外资法律法规”，《中共中央 国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》要求，“制定新的外资基础性法律，将规范和引导境外投资者及其投资行为的内容纳入外资基础性法律。对于外资企业组织形式、经营活动等一般内容，可由统一适用于各类市场主体法律法规加以规范的，按照内外资一致的原则，适用统一的法律法规”。因此，外商投资法不再规范外商投资企业的组织形式，而是将外国投资者及其投资行为作为规范对象。

    （二）实行高水平投资自由化政策。

    从国际经验看，准入前国民待遇加负面清单的管理模式已被越来越多的国家采用，这种模式极大地提高了缔约国投资市场的开放程度，有利于创造更加稳定、透明和可预期的法律环境。我们要按照习近平总书记提出的“全面深入实施准入前国民待遇加负面清单管理制度”要求，在法律中确立对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度。禁止或者限制外商投资准入的领域，要以负面清单的方式明确列明；负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则实施准入管理。

    （三）切实解决投资者反映的突出问题。

    家有梧桐树，不怕凤不来。据世界银行发布的《2019年营商环境报告》，我国位列第46位，比上年提升了32位。但是也要看到，这一排名和我国作为世界第二大经济体的地位是很不适应的，我国营商环境仍然有很大的提升空间。我们要按照习近平总书记提出的“营造国际一流营商环境”的要求，切实解决营商环境方面的突出问题，着力打造内外资企业公平竞争的市场环境，保护外商投资合法权益，完善外商投资企业投诉工作机制，及时处理外商投资企业反映的问题。

    （四）贯彻落实放管服改革要求。

    在扩大开放和放宽市场准入的同时，也要同步推进事中事后监管和优化服务。习近平总书记指出，“要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。”充分借鉴国际通行规则，确立外商投资管理所必需的制度，力求放能放得开，管能管得住。要明确外资认定标准，解决返程投资、多层次再投资等的法律适用问题。要确立外商投资信息报告制度，及时全面准确掌握外商投资情况和外商投资企业运营状况。要健全外商投资服务体系，完善投资促进机制。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    习近平总书记指出，“伟大梦想不是等得来、喊得来的，而是拼出来、干出来的。”商务部将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不忘初心，牢记使命，坚决贯彻落实党中央、国务院的各项决策部署，积极配合全国人大常委会做好外商投资法的审议工作，提早谋划并推进制定配套法规规章，确保外商投资法各项制度落地，不断提升利用外资的质量和水平，加快建设经贸强国，将改革开放进行到底，为决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献！

    以上是我汇报的全部内容，欢迎大家批评指正！

    （主讲人系商务部部长助理）