新时期的法制建设从这里起步
张春生
40年前党的十一届三中全会,毅然摒弃实行多年的以阶级斗争为纲的不适用于社会主义社会的错误方针,把党和国家的工作重心转移到经济建设上来,开始了改革开放的战略进程。与此同时,确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的重要方针,从而实现了国家的伟大历史性转折。
本文从40年前法制建设的起步阶段开始做些简略回顾,尝试对今天依法治国的宏伟实践,提供一些有益经验。
故事一：毛泽东要求把这项工作，“当做一件大事去办”
回顾历史,党在革命根据地时期,由于没有取得全国性政权,在领导方式上,有两个突出特点:一是对政权组织和军队,更多地采取直接领导的方式。二是依靠政策领导。那时由于战事频繁,根据地被阻隔,形势又常生变化,很难制定稳定性很强的法律,只能适应形势,及时制定和调整政策。党的七大闭幕后,毛泽东主席对奔赴各个根据地的领导同志说,中央对大家能给的就是政策。毛泽东同志还说过,政策和策略是党的生命。各级领导同志务必充分注意,万万不可粗心大意。根据地的群众遇到事情也经常问:这是不是党的政策?依靠正确的路线和政策,党领导人民和军队取得了新民主主义革命的胜利。
革命胜利后,中国共产党取得了全国性政权,领导方式开始面临重大转变。不仅有党的领导方式,还有国家的形式,都面临重大转变。党和国家要做的事,内容是相同的。但我们这样一个大国,党员只占其中极少数,绝大多数人不是中共党员。党的政策和主张要转化为国家的政策,还要把实践中证明是正确的政策,用法律的形式固定下来。讲法,首先要有宪法,还要有其他许多法,都要按国家的立法程序制定出来,一经颁布,就要大家一体遵循。这就要从依靠政策办事,过渡到不仅依靠政策,还要建立健全法制,依法办事。
这是一个形势和任务的转变过程。
回顾1949年以后的历史,这个转变,走过一条曲折的道路。
1949年,中国共产党和各民主党派、人民团体,通过政治协商会议,制定了共同纲领和中央人民政府组织法。这两个法律文件,构成了国家的临时宪法。1954年制定了新中国第一部宪法,此外,还陆续制定了一批法律。
从执行法律来说,这一时段,总体说,党和政府是注重依法办事的。中共中央和毛泽东主席十分重视依据政协纲领,召开人民代表会议的工作。从1949年8月至12月,毛泽东给各地发出的关于召开各界人民代表会议的文件达19篇。他要求把这项工作,“当做一件大事去办”；认为这种代表会是“党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式”；“人民政府的一切重要工作,都应交人民代表会议讨论并作出决定。必须使出席会议的代表们有充分的发言权,任何压制人民代表发言的行动都是错误的”。
从一些具体事情中,可以看出党的领导人对政协会议和人民代表会议的重视。1950年8月7日,北京市召开例行的人民代表会议,时任北京人民艺术剧院院长的李伯钊因事情请假想不到会。市委书记彭真在她的请假信上批示:“人民代表会议是一件大事,我们的党员首先应该重视。我想每次人民代表会议,我党党员除非请假不可的以外,应一律出席,并认真从事。毛主席在政协总是准时到会,我们应该效法。”
彭真同志曾回忆说,那时中央领导核心开会,在做出决定前,毛主席往往会问,我们这里要定的事,合不合宪法法律,党内负责法制工作的董老和彭真如果回答,这个问题研究过了,合宪合法。毛主席会说,那我们就决定了。如果回答,这件还没有研究,毛主席会提出“暂缓决定”。笔者查过当年北京市政府的档案。1951年,一次北京市政府开会,有人提出,市政府各项工作应当遵循的基本原则是什么?主持会的市长彭真明确回答:无论党内党外,都必须遵守共同纲领。这些态度和行为,用今天的表述,就是“党要在宪法法律的范围内活动”。那时还没有提炼出这句话。国家在这一阶段的好形势,原因是多方面的,但肯定是和对法制的重视有直接关系。薄一波在他的回忆录《若干重大决策与事件的回顾》中,在忆及这一阶段经济发展、党和政府清正廉明、党群关系密切、社会安定之后,动情地写道:“这是中华人民共和国建立以来最好的时期之一,至今仍令人神往和回味无穷。”
当然,这一阶段在法制工作中也有一些失误,错误地伤害了一些知识分子和其他群众,典型的是所谓“肃清胡风反革命集团”及其引发的肃反运动。这场运动,如《毛泽东传》所述,“发生混淆两类矛盾、打击面过宽的偏向,严重伤害了不少人”。但这毕竟不是全局性失误。国家的发展和进步还是主要方面。
拐点发生在1957年。这一年,因为传统的阶级斗争理论和国际上复杂政治形势的影响,加上“三大改造”和“一五计划”的提前完成,社会主义事业发展顺利,使党的主要领导人对于究竟搞人治还是搞法治,“看法和注意力”发生了重要变化。认为“法律这个东西没有也不行,但我们有我们这一套”,“我们基本上不靠那些(指宪法和法律),主要靠决议、开会,不靠民法刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套,我们还是靠我们那一套”。“到底是法治还是人治?看来实际靠人,法律只能作为办事的参考”。有人甚至提倡法律虚无主义,提出“党的领导人讲话,人民日报社论都是法律,而且是更重要的法律”。
这种认识上的改变,付诸实践,导致一连串的重大失误。仅以宪法的实施为例,可以看出,这些失误,都与轻视和放弃法制有密切关系:
比如,1957年反右斗争,在人事处理上，给五十多万知识分子、爱国人士和党的干部戴上“帽子”,在政治上定为“反动派”、“阶级敌人”,在行政上予以降级、开除处理,直到劳动教养、遣返原籍、监督劳动等处罚,这些程度不等地剥夺公民权利的行为都没有什么法律依据,也没有依法定程序办理,这不但使这一大批人丧失了为人民和国家奉献才智的机会,其亲属也长期蒙受委屈和打击。这不仅是他们个人的不幸,也是我们国家和民族的不幸。
又比如,1958年,由反右派直接引发了对1956年正确开展的反冒进的否定和批判,并由此发动了“大跃进”运动。现在的老年人都亲身经历过“大跃进”的重头戏“大炼钢铁”。这一年的2月份,第一届全国人大召开第五次会议,薄一波副总理受国务院委托,作了1958年国民经济计划的报告,报告提出当年钢产量指标为624.8万吨,比上一年535万吨的产量增加近90万吨。这已经是一个积极的发展指标了。全国人大会议经过审议,作出决议,批准了这个计划和报告。全国人大的决议,属于依据宪法做出的法律性质的决议。但后来没有再经人大审议,就把当年的钢产量指标翻一番,改为1070万吨,写进了北戴河政治局扩大会议公报,由此发动了全民大炼钢铁的群众运动。这场“大炼钢铁”运动,人、财、物力投入很大,效益很低；国民经济比例严重失调；经济秩序和企业管理混乱。修改和调整工业发展指标不是不可以,但要依宪法规定报给全国人大讨论、决定。不经人大讨论决定就付诸实施,是直接违反宪法秩序的行为。
再比如,1958年的人民公社化运动。1954年宪法规定的我国农村基层的政权体制,是乡镇人民代表大会及其选举产生的乡镇人民委员会(政府)。为了推动大跃进和“向共产主义早日过渡”,没有经过全国人大修改宪法的有关规定,只由党内做了一个决定,就在5亿多农村人口中,搞起了人民公社化运动,废除了乡镇人大和人民委员会,建起“政社合一”(政权组织和经济组织)基层组织。当时,大多数地方是把高级社合并,实行一乡一社,也有些地方实行“一县一社”。由于要在公社范围内消灭贫富差别,这就加重了“一平二调”的“共产风”,破坏了农业生产力。当时的湖北省委第一书记王任重同志在向中央的报告中讲了一个典型例子,该省当阳县跑马乡的党委书记在大会上宣布:11月7日是社会主义结束之日,11月8日是共产主义开始之日。会一开完,大家就上街去拿商店的东西,商店的东西拿完后,就去拿别人家的。你的鸡我可以抓来吃,这个队种的菜,别的队的人可以随便跑来挖。在广大农村,随便“共别人的产”,一时成风。
《毛泽东传》认为:“‘大跃进’和人民公社化运动,使得以高指标、瞎指挥、浮夸风和‘共产风’为主要标志的‘左’倾错误严重地泛滥开来。”对生产力造成的破坏,给国家和人民带来的损失,是灾难性的。
这些严重问题,当时以毛泽东为首的党中央是发现了的,从1958年11月第一次郑州会议起,逐步总结经验教训,进行了纠“左”的努力。这以后的一段时间里,为了稳定局势,渡过严重困难,先是提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,继而以中央的名义,颁发了一系列“条例”。比如,《农村人民公社60条》《科研14条》《工业70条》《高教60条》,连共青团工作都制定了一个“38条”。这些虽然不是由国家权力机关制定的法律,但是由于当时党中央和国务院以严明的纪律,要求各级党和政府严肃贯彻执行,在一定程度上也起到了法的作用,因而都在一定程度上起到了纠正“左”的错误，恢复经济,稳定形势,调动各方面积极性的作用。但是实践证明,由于反思和纠错总体上的局限,如薄一波的回顾所说,当时这些政策调整“不仅有一定限度,而且潜伏着出现大反复的预兆”。
果然,1962年八届十中全会以后,再次在“阶级斗争为纲”的基本路线影响下,上述纠“左”的政策和条例很快被搁置,出现了大的反复。到十年“文革”中,已经制定的宪法和法律被完全废弃,我们成了一个没有宪法和法律的国家,使党和国家及广大人民群众遭受了沉重的劫难。
自1949年建国20多年发生的前进和反复,从法治的意义上说,无可辩驳地证明了一个真理,什么时候重视和实行社会主义民主和法制,决策就比较正确,政治经济和社会就比较稳定和健康,社会主义事业的发展就比较顺利。什么时候忽视和放弃了民主和法制,国家的政治经济和社会就会出现混乱,社会主义事业就会遭受损害,人民群众就会陷入痛苦。
1978年底召开的党的十一届三中全会,其重大的历史功绩之一,就在于我们党总结历史的经验教训,集中全国人民的意愿,把发展民主、健全法制列入了全党全国的重要工作日程。邓小平同志回顾历史,深刻指出:“最重要的是一个制度问题。”“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”他在讲话中提出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这些重要的原则,郑重地写入十一届三中全会决议,得到全党和全国人民的热烈拥护。时任全国人大常委会委员长叶剑英说:“广大人民群众要求加强和完善我国的社会主义法制。有了完善的法制,就能使宪法所规定的人民的民主权利得到有效的保障,就能不断地发展安定团结、生动活泼的政治局面,以利于社会主义建设的进行。”
小平、叶帅的讲话和党的决议,道出了广大人民的心声。1979年3月13日,新成立的全国人大常委会法制委员会召开第一次全体会议。会上得到信息,会前的3月12日,只一天时间就收到各地人民来信160多封,来信人有工人、干部和知识分子,有些人是申诉自己在“文革”中的冤情,要求平反；有些人是检举“文革”中的坏人坏事,要求依法处理；还有不少人是祝贺法制委员会的诞生,盼望国家抓紧立法,立出好法,造福全国人民。这些来信,语言质朴、恳切,生动地反映了全国人民对法制的期盼。
故事二： 七部法律之后，中国告别“无法无天”
实行法制,首先要有法可依。邓小平在1978年底的中央工作会议上提出:“立法成了法制建设的紧迫任务。现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话叫作法,不赞成领导人说的话就叫作违法,领导人说的话改变了,法也就跟着改变。”他提出当时需要紧迫制定一批法律,“还要大力加强国际法的研究”。
叶剑英委员长的讲话,也强调了立法工作。他说:“林彪、‘四人帮’从反面给了我们血的教训,使我们懂得,一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性和连续性。它们是人民制定的,代表社会主义和无产阶级专政的最高利益,一定要有极大的权威,只有经过法律程序才能修改,而不能以任何领导人个人意志为转移。”他向全党和全国人民保证:“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任,那人大常委会就是有名无实,有职无权,尸位素餐,那我这个人大常委会委员长就没有当好,我就愧对全党和全国人民。”
要制定法律,就要建立一个有权威的立法工作机构。这之前的1978年10月3日,邓小平同胡乔木等人谈话,在谈到立法工作的繁重任务时,就提出:“要搞立法,总得有个立法机构才行。”
1979年1月,中央确定由全国人大常委会统筹立法工作。2月17日,举行了五届全国人大第六次常委会,乌兰夫副委员长作了“关于设立全国人大常委会法制委员会的说明”。会议决定设立全国人大常委会法制委员会(以下简称法制委员会或委员会、法委),其任务是协助常委会加强法制建设,并通过了由80人组成的委员会名单。
人们一看这个委员会的名单,就认同这是一个规模大、规格高、有权威的机构,成员中包括党和国家资深领导人和各界知名人士。彭真为主任,副主任和委员有胡乔木、谭政、王首道、史良、安子文、杨秀峰、沙千里、董其武、刘斐、胡愈之、荣毅仁、费孝通、季方、雷洁琼、胡启立、薛暮桥等,其中当时担任副委员长和政协副主席的就有11人。这个机构的基本职责是起草和审议法律案,重要法律由这个机构起草,提请全国人大及其常委会审议的法律草案,须经这个机构审议后提出。
法制委员会甫一成立,就立即投入了工作。
1979年3月13日上午,委员会在人民大会堂召开第一次全体会议。历经“文革”劫难,久违的老同志老朋友聚首一堂,自然有说不完的心里话。有人建议先务务虚,叙叙旧,从中总结文化大革命的教训。但是,由于中央已经酝酿确定,3个月后的人大会议要审议七部法律草案,立法工作任务紧迫,这使得委员会的组成人员一见面就“言归正传”。彭真说,立法迫在眉睫,刻不容缓。还是赶快把立法工作抓起来,工作中当然要总结经验,这叫干中务虚,虚实结合。在几位同志发言之后,彭真就法制委员会的性质、任务、机构建设,当前要抓紧制定的七部法律(即选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑事诉讼法和中外合资经营企业法)作了分工安排,并讲了个人意见。
1979年召开的五届人大二次会议,是新时期法制建设起步的标志。这次会议经过三个多月的准备,审议了七部法律草案。这是立足于当时的客观实际,充分考虑客观必要性,又研究了现实可行性,“谋定而动”的。
所谓必要性,是国家刚从“文化大革命”的噩梦中醒来,满目疮痍,百废待兴,法制园地成了一片荒芜。这就首先要考虑“文革”中被毁坏的各级国家机关,在民主的基础上加以恢复,并正常地运作起来。选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法,均属于此类法律。而刑法、刑诉法的宗旨,在于惩治犯罪、保护人民,维护正常的生产、工作和社会秩序。还要在经济建设上改变闭关自守状况,尝试对外开放,利用外资,中外合资经营企业法就是一个政策宣言性法律。
所谓可行性,是指立法条件的成熟程度。法律一旦制定,是要实行的,而且是全党全国上下一体遵行。有些法虽急需,如合同法、企业法一时制定不出来,只好从长计议。1979年7月1日,五届人大二次会议,经过热烈讨论,通过了七部法律,社会反响热烈。
作为法制委员会的工作人员,回顾那时这个立法机构的工作风格和成果,我认为,可以用民主、求实和效率来概括。
民主,突出表现在畅所欲言,尊重不同意见,集思广益上。彭真作为主持人,深具民主风范。他常说:“开会就是要听取不同意见,才能把法律搞得准一些。意见完全一致,就没有什么好讨论的,也不用开会了。”不论谁发言,尤其对不同意见,他总是专注地看着发言人,口问手记,每次法制委员会全体会议,大会堂二楼圆厅几乎坐满人,大家各抒己见,气氛热烈。
七部法律中的中外合资经营企业法,是由顾明具体组织起草的,征求了主管部门和专家的意见,于1979年6月25日写出初稿,报送中央,中央原则批准了这个初稿。法制委员会讨论的时候,尽管已经中央原则批准,荣毅仁委员还是提出了不同意见。草案中规定“外国合资者的投资比例,一般不高于49%,不低于25%”。这是一个带有国际性的传统规定。认为外国投资比例不超过49%,本国占51%以上,才能把合资企业控制在本国手里。荣毅仁的不同意见是,我们所以搞中外合资经营,是由于国内资源丰富,技术落后,特别是外汇资金缺乏,在不丧失国家主权的前提下,以平等互利的原则,应尽量吸收更多的外资投入国内建设。由此出发,不低于25%的比例是必要的,一般不高于49%,这一限制不利于吸引外资。
邓小平看了荣毅仁的意见后批示,“我看所提意见颇有道理”,并批送华国锋、叶剑英、李先念、陈云阅批。陈云批示:“我同意荣毅仁的意见,只要外资愿意来中国,我们总有办法对付。”这样,提交五届人大二次会议审议的草案中,删去了外资投资比例“一般不高于49%”的规定,保留了其投资比例“不低于25%”的下限。这是一个理念上的重大突破,由此前进,国家几年后又进一步制定了外国独资企业法,开放之门进一步扩大。
求实,突出表现在立法实事求是,符合国情,法律让大多数人接受和遵行。1980年修改婚姻法,在确定法定婚龄上发生重大分歧。1950年婚姻法规定的法定婚龄是男20岁、女18岁。经过30年,如何适度地提高法定婚龄,各方面意见相当不一致。城里职工、干部和知识分子大多能够接受适度晚婚,农村则对过晚结婚抵触很大。计划生育部门从减少出生人口出发,要求把法定婚龄提高到23岁、24岁,个别地方还提出到25岁、26岁。医学专家林巧稚提出,男女青年20岁左右,生理、心理条件都达到成熟,国家不能用强制的办法,压抑他们的婚恋要求。对此,法制委员会充分听取了全国妇联和各方面的意见,提出:确定法定婚龄,既要从国家当前的政治经济文化状况出发,也要照顾到青年本身的要求和子女的教养；既要切合社会需要,也要有科学根据。立法要从实际出发,不要立的法行不通。全国人大常委会绝不能通过多数群众不赞成或不很赞成的法律。经过统筹考量,向五届人大三次会议提请审议的婚姻法修改草案中,提出了“男22周岁、女20周岁”的法定婚龄,男女各增加两岁多,获得了大多数代表的认同。40年来的实践表明,这个法定婚龄,城乡大多数人都可以接受,实行效果是好的。
奉献,突出表现在法委组成人员工作的状态上。法制工作委员会组成人员,大多数已是七八十岁老人,“文革”中受过“无法无天”之苦,现在党和国家要建立法制,都看到了希望,怀着一种为法制添砖加瓦的心愿,要尽一份心力。
作为法委主任的彭真,年近80岁,称得上率先垂范。在立法机构成立大会上,他称自己年事已高,但要当半个“苦力”。做起事来,给人的印象他是法委“第一苦力”。对每部法律案,他不仅把握大的原则,还要对条文字斟句酌。他亲手把刑诉法中侦查机关“搜集证据”改为“收集证据”,强调禁止“搜罗”证据,故意“整人”。他白天在大会堂开会,晚饭后往往要加个班,然后在工作人员陪伴下,走路返回台基厂家中,放松一下疲劳的身心。经常是王汉斌把起草的报告或法律案晚上送到他家中,他连夜修改完毕,王汉斌第二天一上班,就能见到他送过来的修改稿。1979年5月下旬,彭真患重感冒,高烧不退,住进医院。5月29日下午,中央政治局安排讨论刑法和刑事刑诉讼法问题,须由彭真对两个法律草案作说明。他要求医护人员为他打了一支退烧针,赶到中南海,参加了政治局会议。
刘斐先生80多岁,每次开会,只要不住院,必然到会。1980年夏天,开会讨论法律案,他感冒不适,仍坐轮椅来开会。大会堂圆厅空调温度偏低,他穿着中山服,系着领结钩,还感到发冷。我是会议工作人员,劝他回家休息,并安排了车送。他说他要听完大家意见,还要发言,要我从大会堂找来一条毛毯,围在身上,坚持到散会。
又一天下午讨论国籍法(草案),需要当晚根据委员们提出的各种意见,改出一个修改稿,并从文字上润色,以备第二天上午再讨论定稿。散会时,彭真征求哪几位同志晚上辛苦一下做这件事。语言学家吕淑湘和茅以升、沈鸿、雷洁琼四位老人要求承担。四位老人连晚饭都没有吃,就在会场边议边改出了稿子。第二天上午9点继续开会,彭真看完修改稿,连声称赞:“四老的修改稿,言简意赅。”
1981年春天,由于彭真同时兼任了中央政法委书记,又主持起草宪法,中央提议并经全国人大常委会决定,免去他的法制委员会主任职务,由副委员长习仲勋同志兼任。4月10日上午,在法制委员会全体会议上作了工作交接。彭真向大家介绍说,中央给我们找了一位好主任。仲勋同志1954年就担任国务院副总理兼秘书长,熟悉党和国家全局工作,领导经验丰富,由他主持法委工作是很合适的。仲勋同志只讲了几句话,中心是说“搞好立法工作,要靠大家共同努力”,接着就转入正题,讨论即将提请常委会审议的食品卫生法(草案)。
仲勋同志主持工作,讲民主,也讲效率。看准了的问题,都能当场拿出主意定夺,绝不拖泥带水。仲勋同志的这种工作风格,很合大家的心愿。因为具体工作人员就怕提出了几种解决方案,最后无人拍板决断。
一次法委工作班子的负责同志向仲勋同志汇报修改“暂行海关法”问题。修改中发生“部门争议”。海关要求对海关关口、陆地边境和海上的缉私活动,全由自己包揽。而工商、税务及边防部门,又争相扩大自己的缉私范围。因为当时对稽查到的走私物,谁查到归谁,没有规定统一交国家,助长了“部门利益”问题。法委工作班子提出的分工方案是,对缉私活动,国家几十个口岸由海关负责,连带监管某些沿边地区。而广大陆地边境、海上和内地缉私,分别由边防、工商等部门负责。仲勋同志对这些事心中有数,明确答复,我们国家边境线很长,沿海面积太大,缉私任务太重,全部交海关管不过来。海关主要是管好口岸,海洋、边境、内地缉私由其他方面管,就按你们的方案提请常委会讨论。整个汇报从开始到结束,只用了一刻钟。
法委重视请示报告制度。由于当时的特殊情况,中央单独在法委设立了党组,重大问题直接向中央报告。彭真特别强调,防止“忙中漏报”。但报告的是立法中的重大问题,并非事无巨细,事事请示。修改选举法,只报告了两个发展民主的新规定,一个是实行差额选举,二是把直接选举的范围从乡镇一级提高到县级。婚姻法修改涉及千家万户,报告了适度提高法定婚龄、三代以内旁系血亲禁止结婚和妥善处理离婚问题。国际法只报告了“不承认双重国籍”的处理办法。这些都得到了中央明确肯定。
1982年法制委员会全体会议讨论工商管理局起草的“惩治投机倒把条例”,由于计划经济由国家实行物质调拨，对于个体户长途贩运,发生了两种对立意见:一种是反对,认为它“让个人发了财,扰乱了经济秩序”。另一种意见是允许,认为它“补充了计划供应的不足”。法委把分歧意见报请中央定夺。中央明确答复:长途贩运,虽然使当事人得到好处,但活跃了市场,增加了供应,改善了群众生活,问题在于加强管理。根据中央的精神,仲勋同志主持法制委员会主任会议,考虑到在改革开放搞活中,对投机倒把问题应慎重,因政策性较强,罪与非罪界限不易划清,决定暂不提请审议这个草案。
新时期第一批法律的制定,使中国告别了“无法无天”,迈出了法治的关键一步。邓小平的评价是“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊!”
故事三：立法工作班子的“苦力”们
“苦力”,是我国民间习俗所称做苦工的人们。第一个提出建立立法“苦力”班子的是彭真。1979年3月13日,在法制委员会第一次全体会上,彭真提出,法委主任、副主任和委员们平均年龄超过了70岁,精力不行了,他用手指着王汉斌(54岁)、项淳一(55岁)等人,说干立法工作要靠小伙子们。又说,机关要找“苦力”,还要请外面有经验的人,比如法学所和大学法律系和其他方面的人来兼职。意思是建立一个相对年轻的立法工作队伍。
法制工作委员会这个立法机构是由中央推荐、人大常委会任命的,而筹建工作班子的任务只能落在法委自己头上。
作为“苦力”班子的主要组建人,王汉斌是第一个到法委报到的。1979年11月,王汉斌被全国人大常委会正式任命为法委副秘书长,不久又被任命为法委副主任兼秘书长,组建“苦力”班子,开头由他负责。他年轻时在西南联大学的历史专业,是西南联大中共地下党的一位负责人。西南联大转回北京,他是地下党学委的负责人之一。1966年前任北京市委副秘书长。由于不是法律科班出身,他也是边干边学。他认同毛泽东“先当学生,后当先生”的思想,每天晚上带一大包文件和资料回家,在灯下阅批。第二天八点即到机关,批送有关人员阅研。
调干部是有规矩的,先物色人选,再做多方面了解,最后由党组审定。王汉斌调人,有他的个性化标准。第一是能干活,甘当“苦力”。第二是肯动脑筋想问题,最好还能动笔写东西。“只会顺着领导意思说好话,提不出问题的人,不要”。第三是不拘一格,知识面要广一些,不只是懂法律。因为立法涉及各个行业,各方面人才都需要。第四,干部要调来自己培养,达到懂政策,熟悉业务,能分析解决问题。这几条“杠杠”,他在领导市委研究室时就形成了。“文革”中他曾被冠以“篡改毛主席接班人五条”的罪名,多次被批斗,但他一直内心不服。前几年一位负责组织工作的中央领导同志曾称赞他“会培养干部”。多年来经他带领过的工作人员,有10多人担任了党中央、全国人大和国务院部门的负责干部。
由于法委是新机构,工作班子的组建属“白手起家”,王汉斌就一个一个调人,除了立法研究人员,还包括行政人员和司机。新来的每个人他都亲自谈话,具体交代任务。法委开始只有一二十人,分工不能细,只粗分了三摊,由三位正副秘书长分别负责:武新宇秘书长,分管法律室；刘复之第一副秘书长,分管研究室；王汉斌分管办公室。
工作人员难以按法律门类分工,一个法律案来了,不论哪类部门法,大家一起上。内部的说法是“每个法多上几个人,每个人多参与几个法”。这也有利于发挥集体智慧和培养干部。这里的负责干部,不是通常理解的“官儿”,下级对上级从不称“官衔”,人人都要干具体活儿,不能只当指挥,不动手做事。
“白手起家”还表现为没有办公设备。制定七部法律时借了公安部的打字机,打印好的文稿送到公安部印刷厂印成文件。
这个法委工作班子的任务,从大处说是三个方面:一、起草或组织起草基本法律,提请常委会和大会审议。二、为常委会或大会审议法律案做服务工作,如收集、整理意见,提出修改方案和表决稿。三、做一些比较法研究,对每一部法律议案都提供相应的国外资料。
这个工作班子,从1979年2月组建,只存在了三年多的时间。到1983年6月,六届人大成立,更名为法制工作委员会,简称法工委。名称变了,服务对象有些变化,原来为法制委员会和常委会服务,名称改变后,为常委会服务,它的各个业务室(如民法室、刑法室、行政法室),也为人大各个专门委员会服务。但是立法工作班子的任务没有变。
落实这些任务,要开展五个方面的工作:
一是研究领会法律案。这里所称的法律案,是指最初提请全国人大审议的法律原案。向全国人大提出法律案的主体是多头的,包括国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院等国家机关,还有人大会议主席团、常委会、各专门委员会以及人大代表团、人大代表和常委会委员(以联名方式提出)。提案主体的多样性,决定了法律案内容的广泛性,几乎涵盖了国家政治、经济、文化、军事和社会生活的各个方面。可以说,一个法律案就是一个新的专业领域。作为立法工作人员,知识面再宽,也难做到“百事通”。这就要首先当好学生,从有关领域的基本知识、基本任务、党和国家的有关方针政策到法律案中处理各类问题的原则和具体规范,都力求弄懂、吃透。这是艰苦的学习过程,包括读书、看资料,向起草部门、专家、实际工作者请教。以制定专利法为例,专利制度对长期实行公有制和计划经济的我国来说,是一个全新的事物。法制委员会经济法室的工作人员是从最基本的ABC学起的,包括什么叫专利?怎么获得专利?得到专利后有什么权利?对专利权有什么法律限制?大家研究了许多资料。就专利法文本来说,我曾看过9个国家和地区的专利法,包括发达国家、发展中国家和当时的社会主义国家。有的同志看了14个国家的专利法。主持法工委工作的宋汝芬,把这件事称为“寻经找典,寻师访友”。
二是调查研究。我国面积大,人口和民族众多,经济文化发展相当不平衡。用一个具体法律规范管事情,往往是在沿海能执行,到西部就行不通。每一个提请审议的法律案,都需要到不同地方听取意见。有时候为了一个重要问题,就要跑遍各地。1980年为修改宪法,需要研究我国基层组织要不要改变1958年以来实行的政(乡镇政府)和社(经济组织职能)分开问题,法制委员会专门组织调研组,由副主任邹瑜带领,先后去了7个省、19个地区、24个县,仔细听取了干部和群众的意见。第一次外出调研即达两个月之久。调查结果是,六省市主张政社分开,浙江省和嘉兴、佛山两个地委主张不分。35个公社中,27个主张分开。各自都提出了理由。调研组权衡利弊得失,从加强基层政权建设和发展农村经济谋划,写出了政社应当分开的调研报告,经党组讨论,上报中央,为修改宪法提供了一份有价值的研究成果。中央书记处负责同志阅后,习仲勋同志批示印发各地参阅研究。
三是研究提供国外资料。新时期立法是开放的。凡是国外对我们有用的具体制度经验和做法,都应加强研究和借鉴,做到洋为中用,取其精华,去其糟粕。法制委员会设立了编译室,调进懂英、法、德、日、俄语人才,专门收集、研究外国法律,还有香港、台湾地区法律。为购买外国法典,王汉斌两次跑到财政部,获批4万美元,买进600部美国法典,200本全套英国法律,200多本日本现行法规,60卷德国法律。起草和审议每部法律,都将外国法律、特别是发达国家的有关法律规定,整理成文,供全国人大及其常委会和各专门委员会参考。
这项工作,对立法大有益处。修改婚姻法时,为妥善处理法定婚龄,收集了各国婚龄的规定。以此说服了计划生育部门,我国“男22周岁、女20周岁”的婚龄,是世界最高的,不宜再提高。制定海上交通安全法时,在船舶负责人员受到行政处罚不服时,能否向法院起诉问题,交通部负责同志开头坚决予以拒绝,认为自己作为国家机关,头顶国徽,“不能站在法庭当被告”。理由之一是,美国、日本法律没有这类规定。当时,法制委员会经济法室负责同志杨景宇,奉指示连夜查阅英文版的美国法典,并翻译成中文,同时查了日本有关法律。里面明文规定当事人对行政处罚不服,可以诉到法院。后来用这些资料说服交通部负责同志,接受了法律关于行政诉讼的规定。
四是立法协调。作为立法工作的综合性机构,包括法律委员会和法工委,协调各方面的不同主张和意见,是一项经常性工作。协调对象主要是两大类:
一是有关主管部门。一部法律的制定和实施,需要有关部门的相互配合才能落实,在行政管理体制改革不到位的情况下,部门之间的分工和职责不够清晰,立法时往往要通过协调工作,确定各自的法定职责。传染病防治法涉及对狂犬病的防治,狂犬病防治的源头,在于加强对家庭养犬的管理。养犬看起来是一种家庭小事,但为防治狂犬病,需要几个部门配合,一是公安部门登记,二是农业畜牧部门的动物防疫站为犬注射狂犬疫苗,三是卫生部门所属的医院,对狂犬咬伤的人给予医治。一件事需要几个部门分工和配合,为此立法中需要进行协调。卫生部有个同志对这个部门分工协作说得生动形象:“公安口给狗登记挂牌,农口给狗打针,疯狗咬了卫生口给治病。”
立法协调的最大难度,是克服部门利益。依照宪法和行政法,部门本身不应当有什么“权益”。但由于行政体制改革不到位,分工不明和协调不力,在相当一段时间内,部门通过立法“争权夺利”的事情并不少见。争取的内容大致有“几权”,即:批准权、许可权、培训权、收费权、处罚权,这背后都有利益。以致中央三令五申,不准“部门权益法制化”。一段时间内,有关部门争相揽权,甚至“宽打窄用”,先把权力揽过来再说,否则部门内部就会责备主管人员“丢失阵地”。制定森林法时,为了争取对木材市场的管理权,林业部门一位司长说,如果木材市场不归我们管理,“这个法我们宁可不立”。这就把森林法看成本部门的法,而不是国家的法。为此,立法机关要花很大精力,协调部门分工,抑制争权现象。在中央决定“罚没收入一律上缴国库”,行政体制改革逐步深入,部门分工渐趋明晰后,部门利益的纷争才大为减少。
二是不同群体的不同主张。1980年修改婚姻法,对于男女一方坚持要求离婚,另一方不同意离婚如何处理,发生过很大争议,由此形成两种对立意见。一种是经调解无效,应准予离婚,理由是不能以法律强行维持感情破裂的婚姻。这在当时被称为“感情说”。另一种是“理由不正确”(如喜新厌旧、有第三者插足)等,不应准许离婚,当时被称为“理由说”。在一段时间里,意见争执不下。经法制委员会反复研究协调,将这一规定修改为:“人民法院审理离婚案件,应当进行调解。如感情确已破裂,调解无效,应准予离婚。”这样处理,既坚持了婚姻应以感情为基础,又照顾了现实情况,被当时多数人接受,由代表大会通过。
随着市场经济的发展,利益群体多元化日益显现,不同利益群体的主张博弈的现象更加突出,立法中的协调作用愈益重要。
五是“过条文”。所谓“过条文”,是逐条讨论或者修改法律案条文。从责任制度来说,全国人大常委会的立法是集体行使权力,集体负责。但是,为常委会提供法律案修改稿,立法工作机构包括法律委员会和法工委,承担着重要责任。法律条文多是具体行为规范,要求全体人民一起遵行。法律条文写得如有偏差,就会“差之毫厘,失之千里”。为此,无论法律委员会还是法工委,形成不成文规矩,都要逐条讨论修正条文。
法工委有一种例会制度,称“委务会议”。这种会议一般每周至少一次,参加人员是法工委主任、副主任和有关业务室的负责人。会议内容除安排工作外,都是对法律案逐一“过条文”,从第一条到最后一条。这当中难免要对某些条文做出修改,修改遵循的客观依据,第一,是否合乎宪法规定。第二,与其它法律规定是否一致。第三,代表和委员以及社会各方面对草案提出的修改意见。法工委提出草案修改稿,先要在法律委员会讨论,这当中也还有不少修改,然后由法律委员会向常委会或代表大会汇报修改意见,提出修改稿,由常委会进行审议。
“过条文”,是一项经常的繁重的任务。从内容到文字表述,具体而又枯燥,为了使行为规范尽可能定得准确、可行,舍此而无他途。一次,法律委员会讨论法工委的法律案修改稿,一位新任委员(原是部队老将军)感到不习惯,认为:我们这些老干部在这里一条条“过条文”,是浪费时间。他提出,对法律案总体讨论,着眼于重大原则问题,谁有意见就提出来讨论,没意见就散会。当时的法律委员会主任有些迟疑,去向分管立法工作的王汉斌副委员长汇报,可不可以这样做?王汉斌耐心解释说:咱们人大立的法,每一条都是要执行的,要尽可能具体、准确,减少差错。现在全国人大和常委会都不逐条审议法律案,专门委员会一般也不逐条讨论,如果法律委员会和法工委也不过条文,我们的法律就会乱成一团。这位主任认为说得有道理,向法律委员会组成人员作了解释,把“过条文”坚持了下来。
立法涉及的领域很宽,40年来又面临改革开放的大格局,需要处理好改革与立法的关系。这就使得立法工作班子总处在不停地学习、调研、为大会和常委会服务的状态中。实在说,辛苦是一方面,另一方面是苦中有乐。对于真诚地为国家法治尽力的人来说,一是乐在自己的一份劳动是实实在在地为国家和人民做了些贡献。二是乐在立法工作班子是一所学校,这里能不断接触、思考新问题,还能向一流的学者和专家请教,日积月累,学识和水平就会由窄到宽、从浅入深,参与几个立法,“比读几年研究生不差”。
故事四：从计划经济向市场经济运行的立法轨迹
新时期开始,立法与改革开放几乎同时启动。经过十余年的探索,1992年党的十四大确定,经济体制改革的目标模式,是建立社会主义市场经济。回顾1979年以来法制建设的道路,就会发现,中国经济方面的立法工作,就是从计划经济一步步走向市场经济的运行轨迹。
中外合资经营企业法出台——在计划经济体制内开辟了一片市场空间。
新时期首批法律之一的中外合资经营企业法,作为从事立法工作的人,当时感觉到它是一部对外开放的法律。多年后才意识到,开放同时启动改革。这部法律也是改革的“龙头”法律。它所体现的改革方向,主要在两大方面,一是它在整体的公有制体制内,开了鼓励和保护非公有制经济和私有资产的先河。二是它在整体的计划经济体制内,开辟了一片市场的空间。
合资法保护非公有经济和私有资产的规定是鲜明的。它规定:中国政府依法保护外国合资者的投资、应分得的利润和其他合法权益。在合营各方的投资中,既包括现金、实物这些有形资产,也包括工业产权(专利与商标)这些无形资产。外国合营者所得的净利润,可以汇往国外。这是在中国实行单一公有制经济多年之后,首次以法律的形式,作出的保护私人资产的规定。
合资企业的经营活动是按照市场原则运行的。这首先表现在国家以法律形式确认合营企业是自主经营的独立主体地位,包括董事会讨论决定合营企业的一切重大问题,合营企业的生产经营计划,只是报主管部门备案,其实施都通过合同方式执行。当时的国家各级计划委员会,对合营企业的产供销各方面,都不予具体干预。
这些简明而又重要的规定,都在表明,在中国整体的公有制计划经济体制内,出现了一个市场经济的主体,在经济活动中按市场原则独立运行。这个新的主体规模还不大,运行中还有不少困难,但是它是一次破冰之举。由此可以说,中外合资经营企业法的颁行,是中国走向社会主义市场经济的一个“龙头”法律。
商标法和专利法出台——保护无形财产,鼓励技术和产品创新。
中外合资经营企业法的颁行,推动了两个工业产权法律即商标法和专利法的启动。这既是逻辑演进的结果,更是实践发展的必然。
1979年8月25日至9月8日,法制委员会连续召开座谈会。会议听取了中外合资经营企业法实施过程中的有关情况汇报,讨论配套法律的制定工作。由于合资法规定,可以用“工业产权”出资,商标法、专利法理所当然地列入了配套法律。
商标法的制定相对来说比较容易。商标制度是商品经济的产物。商标是商品的标志,它的作用是把一个企业的商品和服务,与其他企业的商品和服务严格加以区别。由于商品经济的日渐发达,同一类商品会有多家生产,由此产生日益激烈的竞争。商品生产者为了胜出,就会努力提高商品质量,并通过注册取得特定商标的专用权。消费者也会通过商标区别同类产品,择优购买。因此,商标体现的企业和商品信誉,成了开拓市场,进行竞争的重要工具,是企业重要的无形资产。
1982年5月11日,习仲勋主持法制工作委员会全体会议,讨论国务院提交审议的商标法草案。草案是对计划经济体制下商标管理条例的修订。修订的主要内容,是对商标从强制注册改革为自愿注册,经国家主管部门核准注册的商标,注册人享有商标专用权,受法律保护。讨论中对实行自愿注册发生争论。少数人主张对商标实行全面强制注册,由注册人对商品质量予以保证。多数人认为,商标的主要作用在于维护企业和商品的信誉,适应市场竞争,要不要取得商标专用权,是企业的自主行为,不应予以强制。法制委员会肯定自愿注册是改革方向,在当年8月份的常委会审议中,自愿注册的原则得到多数委员的认同,通过了商标法。
专利法的制定难度更大一些。它经历了一个从争议走向共识的过程。
最突出的争议是在公有制计划经济条件下要不要制定专利法。专利制度的特点是以技术的独占使用换取技术的公开。一项技术依法申请获得专利,该技术方案固然会向社会公开,但专利权人也依法获得了独占使用权。任何企业和个人要使用该技术,都必须获得专利权人的允许,并缴纳使用费。我国由于长期实行公有制和计划经济,国内没有技术市场,多是按照外国技术仿制产品,用不着花钱,即使花钱买来技术,也可以“一家引进,百家使用”。
在这样的背景下,国家应不应该制定专利法,就发生了两种认识的对立。一种意见是不赞成,认为这与社会主义公有制不相容,实行专利制度,还会使科技成果互相保密封存,成果推广更为困难。另一种意见认为,从发展来看,我们应当制定专利法,社会主义国家也可以实行专利制度。世界各国的经验证明,专利制度可以鼓励企业和科技人员进行发明创造,吸引外国先进技术。昆明第二橡胶厂技术员刘忠笃,已有54项新发明,盼望专利法实施后再行公开。
领导层的认识也在逐步深化。他们毕竟站得高,看得远,视野开阔。1983年1月4日,时任中共中央书记处书记胡启立,在《光明日报》的一篇文章上批示:要尽快通过我国的专利法,先有一个试行草案也好。同时应建立宣传专利知识及信息的公开的刊物报纸。这件事拖久了不利。此后制定专利法,在最高领导层得到肯定。彭真与邓小平商议后,主持委员长会议,决定将国务院提请审议专利法草案的议案列入常委会议程,提出:“专利法主要是对外,对内也要有相应规定,同时也要有利于推广先进技术,当然也不能吃大锅饭。”
1984年3月12日,人大常委会经过充分审议,表决通过了专利法,并决定于1985年4月1日起实施。4月1日法律开始实施当天,国内外申请即达3455件。这之后的实践表明,专利制度为我国科技和经济发展注入了强劲活力。
合同法出台——规范市场交易规则。
商品经济是交易经济。随着交易主体的扩大,交易活动的增多,势必提出一个法律课题——制定合同法,用以规范交易者的活动规则,建立和维护商品经济秩序。
我国合同法律的制定,和整个民法典一样,走的是一条从分散到统一,从零售到批发的道路。党的十一届三中全会以后,先是制定了经济合同法,继而制定了涉外经济合同法,接着又出台了技术合同法,最后才通过修改补充完善,整合成一部统一的合同法。
1981年12月制定的经济合同法,是第一部民事主体经济上权利义务关系的协议之法,是计划经济母体里出生的第一个进入市场的婴儿,最能体现计划经济向市场经济的过渡。它首次肯定了自然人、法人(主要是公有制企业)和其他组织,以主体身份订立和履行经济合同,以合同进行交易,因对方违约造成的损失,有获得赔偿的权利。但这种合同权利,仍受着国家计划的制约。这突出表现在,立法宗旨明确规定了实行合同制度,要保证国家计划的执行；在合同的订立和履行中,“属于国家指令性计划产品和项目的经济往来,必须按国家下达的指标签订经济合同；如果在签订时不能达成一致意见,由双方上级计划主管机关处理；如果订立经济合同,所依据的国家计划被修改或取消,则允许变更和解除合同”。在相当程度上可以说,当事人之间的合同是实现国家计划的一种手段。
这里附带说一下,在这部经济合同法起草时,国家进出口管理委员会(后改为对外经济贸易部)和国际贸易促进委员会,正开始起草涉外经济合同法。当时,对这两个法律案是否合二为一,曾经进行过研究。1981年2月16日,国务院法规研究中心季崇威写信给法制委员会顾明、王汉斌,提出了这一要求。顾明认为:涉外合同较复杂,很难合并到经济合同法中去。法制委员会主任会议同意了这一意见。这可以看出,我国当时的经济合同法与国际上完全按市场运作的合同规则存有大的差异。
1985年3月制定的涉外经济合同法,是第二部合同法,也是继中外合资经营企业法之后的又一部经济方面的涉外法律。这部法律所规范的各类合同行为,包括投资、对外贸易放款、担保以及合作勘探、开发自然资源等,除适用中国有关法律外,还必须与我国参加的国际条约和国际惯例保持一致。因而在法律案的审议中,如何符合国际惯例的问题,就成了一个重点问题。
国务院提请审议的法律案,总体上是遵循了这个原则,但较多地强调了遵循我国法律。在全国人大常委会审议过程中,有些委员和地方、部门、专家提出,为更好适应改革开放的需要,应当进一步按照国际惯例修改完善。法律委员会和常委会采纳了这些意见,主要表现在:
第一,除某些类型的合同(在我国主要是外国对华投资合同,中外合作勘探开发,自然资源合同)外,当事人可以自行选择适用哪些国家的法律,以体现意思自治原则。当事人没有选择的,适用与合同有最密切联系的国家的法律。我国法律没有做规定的,可以适用国际惯例。
第二,根据有些专家的意见,增加了一项重要规定,我国缔结或者参加的国际条约,如果同我国的法律有不同规定的,应当适用该国际条约。但是,我国声明保留的条款除外。
这些按照国际惯例的修改,相当程度上摆脱了计划体制的约束,推动了对外经济技术合作。更为重要的,是为我国日后加入WTO,在相当程度上铺平了道路。
1987年5月出台的技术合同法,是由于经济体制改革和科技体制改革的推动,为开放而发展技术市场,推进科技发展,促进科技为现代化建设服务而制定的。
这个法律制定过程中,争议最大的是技术成果的产权归属问题。立法机关通过调查研究,明确规定:执行单位的任务,或者主要是利用单位的物质条件所完成的技术成果,是职务技术成果。职务技术成果的使用权转让权属于单位,单位有权就该项职务技术成果,订立技术合同。非职务技术成果的使用权转让权,属于完成技术成果的个人。完成技术的个人,有权就该项非职务技术成果订立技术合同。
这一规定,完善了技术成果的产权归属和收益归属,对维护技术市场秩序,发挥多方面主体的积极性起到了推动作用。
合同立法选择从分散到统一的道路,并非主观上不努力,而是受制于客观条件。在改革进程中,这种立法模式也有好处,它既适应了改革的迫切需要,又为制定统一的合同法律积累着经验。
民法通则出台——建起通向市场经济的法制桥梁。
1986年的民法通则,是伴随法学界长达七年之久的民法与经济法理论之争中诞生的。1985年年底,民法和经济法学界演出的“对台戏”,把这场争论推向了高潮。12月4日,立法机关在北京召开民法通则草案座谈会,180多人与会,这既是一次立法工作会议,也是一次学术会议。会议在草案修改和学术交流上都取得了进展,对制定民法通则达成共识。12月10日,中国经济法学研究会在广州召开300多人出席的理论工作会议,一个主要议题是反对制定民法通则。争论的焦点是,经济活动,包括国有企业、集体企业横向经济活动,是用经济法还是用民法调整。经济法学界有“大经济法”主张,认为这些企业姓“国”不姓“民”,他们的经济活动,无论纵向的(国家计划管理),还是横向的(各类企业之间),都应由经济法调整,不同意由民法调整。
当时的立法机关,对经济法专家的反对意见,采取了民主、开放、包容的态度,反复加以研究,吸收其中科学合理成分,写出了立法的研究报告。报告提出:“民法通则主要调整平等主体的公民之间、法人(包括公有制法人)之间,以及他们相互之间横向联系的财产关系和经济关系,并不是调整所有的财产关系和经济关系,国家和企业之间、企业主管机关和企业之间等纵向的经济关系,主要由经济法(有的属于行政法)调整。”这就从总体上划清了民法和经济法的界限,为两类立法理出了思路。
民法通则在法制建设中的价值,在于坚持改革方向,抓住平等这个民法的基本原则,从制度上把经济方面的民事活动,从单一的国家行政管理中划分出来,确立了独立的民事法律关系,从而改变了计划经济体制下由政府包揽一切经济活动的局面,为推进有计划的商品经济,进而实行市场经济,奠定了法制基础。这个小“民法典”,对于建立市场经济法律制度,具有承前启后的里程碑意义。
1988年宪法修正案通过——市场主体和交易行为的重大拓展。
1988年,在党的十三大精神指引下,全国人大通过了两个宪法修正案。一是“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益”。二是肯定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”。前者是商品经济发展的必然结果,因为市场经济是交易经济,不能只是公有制企业之间做交易。这一修正案,使民营经济这个重要市场主体获得了宪法地位。这也是继中外合资经营企业法之后,国家对私有财产实行保护的又一重大进展。后者则是从宪法制度上把土地使用权转化为一个“大商品”。这个交易大原则的确立,为以后的市场化、城镇化发展起到了重大推动作用。
应当清醒地看到,改革的道路如同其他事物一样,其发展也不是笔直的。1989年风波之后,国家经济体制发展的走向,在一些人中一度发生徘徊,市场经济的走向出现动摇,计划经济的固有思路有所回潮。立法工作是体制走向的“晴雨表”。笔者查阅1989年至1992年的立法项目(包括法律和法律性质的决定),其中1989年共11件,1990年共20件,1991年共16件,1992年共17件。这四年的立法总量中,除1992年涉外性质的海商法属民商类法律外,基本都是行政管理与其他门类的法律。这四年民商法律的缺失,从一个方面反映着经济活动市场走向的犹豫,这是改革受阻的形势在立法上的反映。
转机发生在1992年。邓小平的南巡谈话和党的十四大的举行,确立的经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济,由此重新拨正了经济体制改革的航向。其势有如长江突破三峡,“东流归大海”。1993年,关于国家实行社会主义市场经济的宪法修正案,是对传统社会主义经济体制的重大突破。围绕这个总的目标模式,我国法律体系中的各个法律门类,包括宪法修正案、民商法、行政法、劳动和社会保障法以及仲裁和诉讼法律,体现市场经济的各项法律制度相继出台。其中,实现市场主体平等的公司法、规范合同自由的统一合同法、平等保护公私财产和企业的物权法、合同法以及调整劳动关系、保护劳动者合法权益的劳动法、劳动合同法、社会保险法等,则是其中支柱性法律。社会主义市场经济的法律制度在实践中一步步地建立和完善。
