处理好立法与改革的关系（五则）

今年是改革开放40周年，我就讲一讲改革开放40年来立法工作中的一个老生常谈的话题，就是如何处理立法与改革的关系。为什么说这是个老生常谈的话题呢？因为1978年年底召开的党的十一届三中全会决定实行改革开放的同时，决定全面恢复并且加强立法工作。可以说40年来我国的立法工作和改革开放就是相伴而生、相伴而行的，这一路行来一直在处理这两者的关系。

故事一：立法要“既好看又好吃”

为什么要处理立法与改革的关系？因为这是一对矛盾。立法是什么？它是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，它追求的是稳定性。所以立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段。所以改革的特点是“变”。用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革，可以说是改革开放40年来立法工作当中的一条主线，一直在处理这两者的关系。这其中经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点，比如从立法“有比没有好”、 “快搞比慢搞好”、 “宜粗不宜细”，到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”，等等。

我们可以回顾一下,在改革开放初期的一段时间里,只制定了有限的法律，很多领域基本上是无法可依的，没有法。这个时期的改革触及的法律问题并不多，一般不存在什么法律障碍的问题。那时候立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。所以这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点，就是先把制度建立起来再逐步向前推进。那时候我经常讲一句话立法要“既好看又好吃”，“好看”就是肯定现成经验的同时，这个法律还要体现改革的方向，还要有时代性；“好吃”就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

故事二：让“民告官”成为可能

行政诉讼法确立了“民告官”制度。这个法在改革开放早期1989年制定，这个法出台的时候一些专家学者不满意，说受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。但当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。最典型的一个例子，就是海上交通安全法立法时的情况，那是1983年，要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映当时人们对“民告官”很抵触、很不习惯。所以当时历史条件下，宁可起点低一点，先把这个行政诉讼制度建立起来。我们法工委的立法大事记记录了这样一个情况反映，因为行政诉讼法的制定，有一个市的2000多名乡镇干部辞职，说没法干了，过去无法我有法，现在有法我没办法了。这是当时的历史条件。

经过十几年实践，2014年我们对行政诉讼法进行了比较大的修改，就是把制度建立以后向前推进了，比如把“具体行政行为”改为“行政行为”，删除了“具体”二字，受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”，把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利。还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等，大大扩大了行政诉讼法的受案范围，这样修改以后各方面就比较满意了。

所以改革开放早期立法当中先建立制度填补空白，在这个基础上再逐步推进，是一条基本经验。

故事三：当时为什么急急忙忙制定证券法

1998年制定证券法，建立我国证券制度，是一个典型的立法例。

1990年我们国家才开始有证券交易活动，上交所、深交所都是1990年建立，但是我们1998年就要通过证券法，当时的实践经验是不可能制定一部完备的法律的。

为什么又要急急忙忙的制定呢？其中一个重要原因是，当时发生了亚洲金融危机，一个索罗斯把亚洲的证券市场冲的七零八落，所以我们要赶快立法，建立防火墙，不让这些国际金融资本所谓的金融大鳄能够进入我们的A股市场。因此1998年制定的证券法对许多成熟的证券市场上允许做的事情我们都不允许，如不准搞证券期货、期权交易，不允许搞融资融券活动等，这在外国证券市场上是通常的事情，但是在我们1998年的法里不允许做。因为我们的证券市场还没有发展到那个阶段，我们还不会玩，也玩不起，特别是没有那种监管能力，弄不好就会出现金融风险。所以这也体现我前面讲的，那时候的立法具有阶段性和逐步推进这样一个特点。1998年12月证券法通过以后，我在人民日报发表一篇文章“我国证券法体现的若干重要原则”，我讲了9条原则，其中一条就是阶段性原则。2004年、2005年对证券法做了两次修改，这时候就把原来不允许做的事情放开了。这两年证券法又进入了新一轮的修改当中。

上面讲到的行政诉讼法和这部证券法，如果一开始就从高起点入手的话那就脱离了实际，光“好看”不“好吃”了，依法治国需要有一个过程。

故事四：“细化”和“详尽”是现阶段提高立法质量的一条基本要求

现在与改革开放早期的情况大不相同了，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我们国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化，增加可操作性。立法的内容越来越具体，也越来越全面。

以刑法和刑事诉讼法为例。1979年刑法是192条，到1997年修订的刑法变成了452条，之后随着实践的发展又先后通过了十个刑法修正案，法律条文越来越多，越来越具体。刑事诉讼法1979年是163条，到1996年修改增加到了225条，2012年修改增加到290条，2018年修改又增加到308条。

其他方面的法律也大体如此，凡是修改的内容都是大幅增加。比如2013年十二届全国人大常委会修改特种设备安全法，草案是70条，到修改通过的时候变成了101条。比如对公众关心的电梯安全，原来草案里只有1条相关规定，修改后增加了好几条，从电梯的安装、改造、修理、维护保养以及投入使用后的跟踪管理、发现事故隐患处置程序等各个环节都细化了各有关方面的责任。

记得2013年9月，张德江委员长把一份有关日本立法情况的材料批给我和李适时同志，李适时同志当时是法工委主任，我是法律委员会主任委员。这份材料的标题是“日本制定法律严谨详尽”，介绍日本法律体系完善主要体现在两个方面，一个是法律细化，一个是内容详尽。我体会“细化”和“详尽”是现阶段提高立法质量的一条基本要求。如果把现在的法律汇编和上世纪八九十年代的法律汇编比较一下，那份量是大不一样了，现在是更厚了、更重了。法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是什么呢？就是几乎每一项重大改革都涉及到与现行法律规定的关系。比如2013年十八届三中全会决定推出一系列改革举措，经法工委研究梳理，改革领域涉及现行法律139件，需要制定修改和废止的立法项目76件。

正因为如此，习近平总书记在十八届三中全会上的讲话指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”这段话反映了习近平总书记强烈的法治意识，强调了依法办事、依法律程序办事。这段话虽然是针对实施改革措施讲的，同时也是对立法工作提出的要求，对于我们处理好立法与改革关系具有重要指导意义。

故事五：立法要发挥引领和推动作用

在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系这个老生常谈的话题又有了新的时代特点。我体会这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用。而要发挥好这个作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。

为什么这样讲？因为立法决策与改革决策相一致这句话体现了党的领导，从国家层面来讲重大改革决策都是党中央作出的，所以立法决策对改革决策实际上是处于“适应”“服务”的地位。

从立法决策要与改革决策一致的角度，我理解总书记这段话的含义是，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，应当修改法律适应改革需要，有些改革需要法律授权的法律应当予以授权，我认为这才是“先立后破，有序进行”的“立法原意”。但是立法决策与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到，因为立法的过程，要广泛征求各方面的意见，特别是人民群众的意见，要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过，法律通过后，各方面依法办事。在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革，从而也就实现了立法的引领和推动作用。实际上立法决策与改革决策相一致恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

如何实现立法决策与改革决策相一致，立法如何适应、服务改革的需要，如何发挥引领和推动作用？我可以讲一些十二届全国人大及其常委会的几种做法。

第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革的需要。

比如2014年10月党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区市的地方立法权”，这是党中央对立法体制改革做出的重大决策。按照2000年制定的《立法法》规定，地方立法权除了省级拥有外，只有27个省会市、18个经国务院批准的较大市和4个经济特区所在地的市，一共只有49个设区市才享有地方立法权，这就跟中央的改革决策不一致，所以必须抓紧修改《立法法》适应改革需要。2015年3月，大会修改《立法法》，把地方立法权赋予了所有设区市，并明确规定了他们的立法权限和范围。这就实现了立法与改革决策相衔接，发挥了立法的引领和推动作用。《立法法》修改后，拥有地方立法权的设区的市从49个增加到323个（包括289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市）。

第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。

十二届全国人大常委会按照党中央提出的一系列改革决策部署，依照法定程序做出了21项授权或者改革决定，为特定的地方、特定的领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑。这些授权决定涉及到国家监察制度改革、行政审批制度改革、公务员制度改革、司法体制改革、金融体制改革、农村集体土地使用权制度改革、国防军队有关制度的改革等诸多重要领域，授权后使这些改革于法有据，在法治框架内进行。从而也实现了立法的引领和推动作用。

第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。

我前面讲到立法与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是照搬照抄改革决策的文字，文件里怎么写的抄到法律里来就完事了，绝不是这样。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善。比如2013年十八届三中全会决定提出，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，“建立规范合理的中央和地方债务管理风险预警机制”，这是党中央关于地方债务问题的重大改革决策。2014年全国人大常委会在审议预算法修正案草案中，不仅确保预算法的修改与中央的改革决策相衔接，而且通过立法的过程使中央的改革决策更加完善、更加周到、更加符合法治的要求。为了说明问题我把修改后的预算法是从哪些方面来完善地方政府发债的详细说明一下。一是明确举债主体是经国务院批准的省、自治区、直辖市；二是明确举债范围，即允许地方政府在一般公共预算和政府性基金预算中举债；三是明确举债的方式限于发行地方政府债券，用途应当是预算中必需的部分建设投资。还明确举借的债务应当有稳定的偿还计划和稳定的偿还资金来源，而且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；四是明确债务规模和管理方式。地方政府债务规模由国务院报全国人大及其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；五是明确各级地方政府不得在法律规定之外以任何其他的方式举借债务或者为他人债务提供担保；六是增加规定，国务院财政部门建立地方政府债务风险预警机制和地方政府债务风险应急处置机制，加强对地方政府债务的监督管理；七是对地方政府违法举债规定了严格问责制度。三中全会的改革措施就一句话“允许地方政府发债”，但通过人大的立法围绕着地方政府发债问题做了这么多的规定，这就使改革决策更加完善、更加周到。

第四，立法要为改革决策预留空间。

有些属于“探索”的领域，改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计，还没有成熟的意见。这时候的立法就应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。比如为了加强知识产权司法保护，2013年十八届三中全会决定“探索设立知识产权法院”。这是中央确定的司法改革的方向，需要全国人大常委会做出授权决定。但具体怎么设还缺乏实践经验，但改革又不能等，工作急需做起来。这时候怎么办？按照“探索”的精神，先把看得准的定下来，争议大的问题规定的原则一些，同时为下一步改革留有余地。最后在授权决定中明确规定在北京、上海、广州设立知识产权法院，对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免做了原则规定，同时专门增加一条，规定本决定试行满三年，最高法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况。这就为改革留下了很大空间，届时可以结合三年的实践探索情况对有关问题作出进一步明确。

如果要讲对立法工作新时代新要求的展望，从立法实务工作出发，我想以上这几种做法可能成为新时代立法工作中处理立法与改革关系的新常态。