全国人民代表大会财政经济委员会关于
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个
五年规划纲要》实施中期评估的调研报告
全国人民代表大会常务委员会：
根据监督法规定和全国人大常委会2018年监督工作计划，今年12月份举行的全国人大常委会第七次会议将听取和审议国务院关于“十三五”规划纲要实施中期评估报告。为配合常委会审议，全国人大财经委组织开展了专项调研。全国人大常委会陈竺、王东明副委员长对专项调研给予指导并带队开展调研。全国人大民委、教科文卫委、环资委、农业农村委和社会委有关负责同志，以及部分全国人大代表参加调研。调研组于9月初在京召开4场座谈会，听取国务院18个部门、全国工商联和4家研究机构的5位专家的情况介绍，并就重点专项规划、重大项目、与地方规划衔接等问题专题座谈。8月至11月期间，调研组分赴黑龙江、北京、新疆、广东、福建等地调研，并分别在北京、乌鲁木齐和深圳市召开3场地方人大财经委片区座谈会，全面听取全国31个省（区、市）“十三五”规划纲要实施情况及中期评估工作有关情况的介绍。此外，还委托有关研究机构，就“防范化解重大风险”“改善营商环境”“国际环境风险与挑战”“民生改善”等4个问题开展专题研究并形成专题报告。现将调研情况报告如下。
一、“十三五”规划纲要实施总体进展顺利
年初以来，国务院及有关部门认真开展“十三五”规划纲要实施中期评估工作，围绕规划纲要指导思想和主要目标任务，积极创新评估方式，充分运用“十三五”时期建立的规划实施年度监测成果，取得良好效果。各地区高度重视，提早安排，突出重点，探索创新评估方式，做了大量工作。总的看，各地区各部门在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，扎实推进“十三五”规划纲要顺利实施。两年多来，规划纲要实施总体进展良好，主要目标符合预期进度，重点任务进展顺利，为全面实现“十三五”规划目标任务奠定了坚实基础。
（一）规划体系及实施工作耦合更加紧密。总的看，国家规划、地方规划和专项规划，以及作为规划重要支撑的重大工程项目，构成了完整的规划体系。从“十三五”规划编制到实施，规划体系不断完善，各层级规划间的协调性有效增强。一是国家规划、地方规划有机协调。国家规划强化对地方规划方向布局的引导，使规划主要指标、重点任务和政策以及重大工程项目有机结合。二是总体规划、专项规划衔接紧密。20个重点专项规划与国家总体规划首次实现同步编制、同年报批，推进力度明显加大。截至目前，绝大部分可考核指标完成进度符合规划要求，各项重点任务全面有序推进，实施成效明显。三是重大工程项目形成有力支撑。“十三五”规划纲要确定的165项重大工程项目，98%以上进展顺利，符合预期。一大批标志性工程建成投运，有效发挥了稳增长、调结构、补短板、惠民生的支撑作用，对实现高质量发展、建设现代化经济体系的推动作用逐步显现。
（二）深入贯彻落实新发展理念取得良好成效。新发展理念政策体系不断完善，激励机制不断健全，成为引领和推动高质量发展的战略指引和根本遵循。一是创新发展步伐加快。体制机制创新迈出新步伐，“放管服”改革持续深化，营商环境日益改善。世界银行《2019营商环境报告》将今年中国营商环境位列全球第46位，比上年提升32位。创新驱动发展战略深入实施，2017年科技进步贡献率达到57.5%，全员劳动生产率超过10万元/人。二是协调发展持续推进。“三大战略”、“四大板块”协同推进，形成了一批城市群和增长极。2017年常住人口和户籍人口城镇化率分别提高到58.5%和42.4%，3000多万非户籍人口进城落户。三是绿色发展成效明显。生态文明体制改革深入推进，美丽中国建设步伐加快，“十三五”前两年节能减排和生态环保主要规划指标均符合预期。四是开放发展实现新突破。外贸发展方式加快转变，“一带一路”建设进展顺利。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，新设8个自由贸易试验区开展差别化探索，成功举办首届中国国际进口博览会。五是共享发展取得新进展。“十三五”前两年累计实现2529万贫困人口脱贫，贫困发生率由2015年底的5.7%降至2017年底的3.1%。财政性教育经费支出占GDP的比重保持在4%以上。城镇登记失业率和调查失业率分别控制在4%左右和5%左右。
（三）供给侧结构性改革深入推进。“三去一降一补”取得阶段性成效，供给体系适应性和灵活性不断增强。一是去产能成效显著。“十三五”以来，累计退出钢铁产能1.45亿吨以上，煤炭产能前两年累计退出5.4亿吨。工业产能利用率2017年回升到77%。二是结构性去杠杆稳步推进。宏观杠杆率企稳，今年6月末保持在去年底249%的水平。工业企业资产负债率连续下降，今年8月末降至56.6%。三是去库存已见成效。截至今年8月末，全国336个地级及以上城市中，商品住宅可售面积去化周期在18个月以内的有281个，多数回归合理区间。四是降成本持续发力。连续三年减税降费均超过1万亿元，两年半来社会物流总费用占GDP比重降低1.5个百分点。今年前8个月，规模以上工业企业每百元主营业务收入中成本下降0.35元。五是补短板力度不断加大。“十三五”以来，重点领域补短板持续加力，农业、生态环保、民生和社会领域投资增速均快于整体投资增速。六是新旧动能转换持续推进。传统产业转型升级步伐加快，新动能逐渐发展壮大。据有关部门测算，2015年—2017年我国经济发展新动能指数分别为123.5、156.7和210.1，2017年全国“三新”（新产业、新业态、新商业模式）经济增加值同比增长14.1%，占GDP的比重达到15.7%。
（四）重点任务和主要指标完成情况总体符合进度要求。两年多来，经济保持中高速增长，创新引领作用进一步发挥，发展协调性不断增强，生态环境总体改善，人民生活水平普遍提升，改革开放持续推进。规划纲要确定的4大类25项主要指标（预期性指标12项，约束性目标13项）中，有2项指标提前完成，19项指标符合预期进度。从地方情况看，各地区“十三五”规划指标完成情况与全国基本相同，绝大多数地区的规划指标达标率超过80%，极少数也在70%左右。
二、“十三五”规划纲要实施遇到的困难和问题
中期评估也反映出规划纲要实施过程中存在一些困难和问题，少数目标任务不及预期，一些长期积累的深层次结构性问题尚未有效解决，规划纲要顺利实施还遇到一些新的困难和问题。
（一）规划纲要部分目标任务不及预期
部分规划指标完成情况没有达到预期进度，重点专项规划、165项重大工程项目和地方规划在实施中还存在一些困难和问题。
25项规划指标有4项不及预期。一是服务业增加值比重（预期性指标），“十三五”前两年均为51.6%，今年上半年提高至54.3%，2020年要达到56%的规划目标仍需付出努力。二是研发（R&D）经费投入强度（预期性指标），前两年分别为2.11%和2.13%，2020年要达到2.5%的规划目标难度较大。三是新增建设用地规模（约束性指标），前两年已达控制目标的48.4%，实现控制目标必须采取更严的措施。四是地表水劣Ⅴ类水体比例（约束性指标），2017年底降至8.3%，今年上半年降至6.9%，2020年要实现降至5%以下的规划目标仍有难度。上述指标不及预期，有客观因素的影响，也与工作力度不够、统计核算体系不健全等因素有关。此外，20个重点专项规划有的进展缓慢，165项重大工程项目中个别项目推进滞缓。
从地方规划编制和实施情况看，由于编制不够科学合理，实施环境变化和相关政策调整，致使少数规划指标出现偏离。
（二）规划纲要实施遇到的困难和问题
经济社会发展中新旧矛盾交织叠加，规划纲要实施遇到一些困难和问题，需引起高度重视，努力研究解决。
1．有效需求回落叠加世界经济放缓向供给传导，经济下行压力有所加大。两年多来，受国内外发展环境变化和经济发展周期性因素影响，投资、消费增速有所回落，出口增速出现波动。特别是固定资产投资增速下滑较多。同时，有效需求回落开始向供给传导，今年以来工业增加值和企业利润增速有所放缓，企业库存和应收账款有所上升。实体经济发展新老问题相互交织，要素成本偏高、税费负担较重、融资困难和部分政策叠加等矛盾显现，加剧了企业经营困难经济下行压力有所加大。
2．结构性矛盾新旧交织，协调发展面临新情况。两年多来，发展的协调性有所增强，但地区、城乡、行业、企业等发展不平衡不协调问题依然存在，且出现一些新问题和新情况。一是东西发展协调性增强，但南北分化开始显现。近几年经济增速南快北慢，经济总量占比南升北降，人才流动南进北出，新动能成长南强北弱。二是城乡差距缩小趋势放缓。城乡融合发展体制机制尚在探索形成之中，城乡间要素流动不畅和公共资源配置不均问题依然比较突出。三是工业特别是制造业比重下降过快。2007年我国制造业占GDP比重为32.9%，“十三五”前两年降至30%以下，2017年为29.3%。工业及制造业贷款比重偏低，与其经济地位不相匹配。四是上下游行业逐渐分化。近些年工业利润主要集中在上游原材料等行业，而中下游一些行业成本攀升，增速回落或利润下滑，生产经营面临较多困难。五是大中小企业差距有所拉大。国有和大型企业情况相对较好，一些民营企业和小微企业在生产经营中遇到不少困难。
3．新旧动能接续任务艰巨，创新引领和驱动作用有待进一步加强。传统产业比重依然较大，且大多处于产业链中低端，转型升级任务艰巨。过去五年，装备制造业和高技术制造业增加值占规模以上工业比重上升7.7个百分点，虽然新动能增长较快，但体量依然较小，难以发挥经济发展的支撑作用。研发投入低，基础研究弱，自主创新能力还不强。科技成果转化率不高。特别是关键核心技术“卡脖子”问题凸显。
4．部分领域风险积聚不容忽视，防范风险系统传导任务艰巨。两年多来，财政、金融、房地产等领域风险防范取得积极进展，但隐患依然较多，需引起高度重视。一是当前我国宏观杠杆率仍然偏高，非法金融、P2P爆雷、债市违约、股票质押平仓、人民币贬值等风险交织叠加，防范引发系统传导任务艰巨。二是地方政府隐性债务隐蔽性强，财政资金使用效率有待进一步提升，有的地方财政拮据。三是热点城市房价偏高，部分三四线城市房价小幅上涨，房价反弹压力依然存在。大量资金通过各种渠道进入房地产领域，积累了较高风险。另外，粮食、油气等潜在风险应予关注。近三年，粮食产量“两减一平”，阶段性结构性过剩局面发生了新变化，虽然粮食自给率达98%，但仍处于紧平衡状态，且品种结构有缺口。石油、天然气对外依存度偏高；新能源、可再生能源占比仍然较低。
5．经济与社会发展不平衡仍较突出，群众幸福感获得感有待进一步增强。民生领域仍然存在一些短板，公共服务总量不足、质量不优问题依然存在，政府投入加大与群众获得感还不同步。一是脱贫攻坚任务十分繁重。目前全国还有建档立卡贫困人口3000多万，贫困县679个，多为“三区三州”深度贫困地区和特殊贫困群体。产业、就业、教育扶贫，以及易地扶贫搬迁等方面都存在一些困难和问题，因灾、因病等返贫压力较大。二是生态文明建设任重道远。长期以来粗放型经济发展方式尚未根本扭转，能源结构调整仍不到位，部分地区环境改善基础还不稳固。空气、水体、土壤等方面污染仍然较多。生态补偿、碳排放交易等市场化长效机制尚未形成，政府主导、企业主体、公众参与的机制有待进一步完善。三是民生领域还存在一些短板。就业结构性矛盾显现，去产能职工分流安置压力较大。教育资源配置不均衡，城乡地区间差异较大，中西部农村地区特别是老少边穷地区教育基础薄弱，大中城市“入园难”“择校热”“大班额”问题比较突出，高等教育质量有待提升，职业教育吸引力不强。收入分配结构仍不够合理。城乡居民基础养老金水平较低。居家养老服务体系不健全，医养结合刚刚起步，有护理条件的养老机构床位不足。医疗保障水平偏低，基层特别是农村医疗机构薄弱，看病难、看病贵矛盾仍比较突出。
6．部分领域改革开放有待进一步深化，构建发展新体制仍需加大力度。制约社会主义市场经济体制健全完善的一些深层次体制性问题尚未完全解决，市场化、法治化发展环境有待进一步优化。一是国有企业改革有待继续深化，国有资产管理体制有待进一步完善，国有经济布局有待进一步调整。二是财税体制改革尚需深入推进，预算编制和执行还不够科学精准、约束力不够强，少数基层财政运行困难，税收法定原则落实不够。三是金融体系改革有待加快。金融与实体经济失衡矛盾较为突出。企业融资难融资贵仍未有效缓解。资本市场改革尚需深化，基础性制度建设要加强。此外，市场营商环境尚需不断完善，土地管理、房地产市场、社会领域等方面的改革有待继续深入，进一步扩大对外开放政策落实也要加大力度。
三、“十三五”规划纲要实施面临的新形势、新要求和新机遇、新挑战
两年多来，国内外形势发生重大变化。从国内看，党的十九大提出了新思想新目标新任务，对进一步推动规划纲要顺利实施提出新的更高要求。从国外看，国际环境错综复杂，不确定不稳定因素增多，特别是中美经贸摩擦带来的风险和挑战，须引起高度关注、积极主动应对。
（一）对标对表新时代新思想新目标新要求，围绕社会主要矛盾和经济发展阶段重大变化，加快构建现代化经济体系，着力推动高质量发展。党的十九大明确提出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要建设现代化经济体系，并对改革开放作出新的战略部署。从“十三五”规划纲要中期评估调研情况看，各方面都在按这个要求作出积极调整，有的地方在规划实施中进一步突出质量效益等方面指标的权重，细化考核监测的要求；有的地方强化三大攻坚战实施力度，根据地方实际出台了有针对性的政策措施；有的地方积极对接国家区域发展战略，在基础设施建设、产业布局、人才流动等方面加强地区间协作；有的地方大力推进国企国资、放管服、事业单位等改革，不断优化营商环境；有的地方进一步扩大对外开放，主动对接“一带一路”建设，积极推进自贸区建设。但对照党的十九大提出的目标任务，还存在差距或不适应的问题。要按照习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，对标对表高质量发展要求，围绕构建现代化经济体系，着力从深化改革扩大开放、完善体制机制等方面下更多功夫，为实现高质量发展创造良好的制度环境。
（二）国际环境发生重大变化，中美经贸摩擦和全球经济增速放缓，对我形成风险与挑战。世界政治经济正在经历深刻变革，不稳定不确定因素增多，风险挑战增加。一是中美经贸摩擦对我造成影响。美国单方面挑起经贸摩擦，并有向其它领域延伸的迹象。中美经贸摩擦还将影响全球经济复苏。二是发达经济体宏观政策外溢效应将影响全球经济。美国缩表、加息、减税和挑起经贸摩擦，欧盟准备退出量化宽松政策等，影响全球大宗商品市场和金融市场，世界经济复苏进程更加曲折艰难。近期，IMF和OECD等国际组织下调对全球经济增长的预期。三是科技革命和产业变革带来的挑战与机遇并存。新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，深刻地影响着我们的生产方式、生活方式和社会治理。
未来两年，虽然国内外环境日益复杂严峻，经济社会发展面临不少困难和挑战，但应当看到，我国仍然处在大有可为的历史机遇期，要保持战略定力，坚决维护多边贸易体制，更加积极主动地参与全球治理，为我国发展争取更加有利的国际环境，努力闯出一条有中国特色的现代化道路。同时还要看到，当前我国经济稳定健康发展的基本面没有变，改革开放40年的积累使我国发展的韧性、潜力和回旋余地都比较大，两年来规划纲要实施打下了坚实基础，特别是有以习近平同志为核心的党中央坚强领导，全国各族人民齐心协力，一定能够克服任何艰难险阻，夺取全面建成小康社会伟大胜利。
四、“十三五”规划纲要顺利实施的建议
未来两年是实现全面建成小康社会宏伟目标的决胜阶段，推进规划纲要顺利实施意义重大。下一步，我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，贯彻落实高质量发展要求，围绕现代化经济体系建设，统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，保持经济运行在合理区间，聚焦稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期（以下简称“六稳”）工作，提振市场信心，努力实现“十三五”规划纲要各项目标任务，确保如期全面建成小康社会，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。
（一）坚持和加强党中央集中统一领导，把思想和认识统一到党中央的决策和部署上来。辩证看待国内外环境变化，深刻认识经济发展的规律和特点，切实把思想和认识统一到党中央对当前形势的判断上来，把行动统一到党中央对经济社会发展工作的各项部署上来，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是经济思想，稳定预期，提振信心，坚持深化市场化改革，扩大高水平开放，为“十三五”规划纲要顺利实施创造良好条件。
（二）针对中期评估中发现的问题，按照高质量发展新要求，进一步推动规划纲要主要目标和重大任务顺利实现。切实发挥中期评估的作用，坚持问题导向和目标导向，针对中期评估中暴露的困难和问题，对标对表党的十九大提出的新目标新任务新要求，督促有关部门和地方采取更加有力的对策措施，努力改进工作，坚决实现“十三五”规划目标。一是对于不及预期的指标和任务，要深入分析原因，立足于加大工作力度，力争在今后两年赶上工作进度。如经努力最后确实无法完成，应实事求是地作出解释和说明，维护规划纲要的权威性和严肃性。二是对由于编制不够科学合理、实施环境变化和政策调整出现偏离的指标，要实事求是，合理调整规划指标。三是对于已经提前完成的指标，在执行过程中可提出更高要求，争取到“十三五”期末取得更好的结果。
（三）坚持深化供给侧结构性改革，着力振兴实体经济。密切关注国内外环境变化，夯实实体经济特别是制造业根基，努力扩大有效需求，有效应对经济下行压力。一是继续深入推进供给侧结构性改革，优化存量资源配置，加强高效增量供给，有效提升供给体系质量。二是积极扩大有效需求，保持经济平稳健康可持续发展，推动经济转型升级和发展方式根本性转变。三是进一步加强和改善宏观调控，强化各项政策的统筹协调和部门协同配合，把握好政策出台的时机、力度和节奏，发挥好政策协同效应。同时，加强政策预研和储备，有效应对各种风险和挑战。四是营造有利于企业特别是民营企业持续健康发展的生态环境。继续减轻企业税费负担。加大减税降费力度，普惠性地降低企业负担，增强企业获得感。着力解决企业融资难融资贵问题。加强货币、财政、产业等方面政策的协调配合，改革和完善金融体系监管考核和内部激励机制，用“几家抬”的方式解决民营及中小微企业融资难、融资贵问题。营造公平竞争环境。坚持权利、机会和规则平等，进一步破除对民营企业各方面的限制和障碍，建立更加公开、透明、稳定、可预期的政策体系，保护企业家人身和财产安全，弘扬企业家精神，增强企业家信心。完善政策执行方式。提高政府部门履职水平，加强政策协调性，细化、量化政策措施，在政策执行过程中避免简单化，不搞“一刀切”。
（四）坚持居安思危，保障和维护国家经济安全。充分发挥体制优势，聚焦薄弱环节，加大投入保障和工作推进力度，筑牢国家经济安全保障网。一是维护产业安全。保持制造业的合理比重，及早谋划产业链的重塑，加强重大、关键、核心技术攻关研发，有效维护国家产业安全。二是确保粮食安全。树立科学的粮食安全观，调整和完善“高产量、高库存、高进口”背景下的部分农业政策，进一步“藏粮于地”“藏粮于民”“藏粮于技”，保护和激励农民种粮和农业科技人员服务“三农”积极性，增强高效协同的粮食安全保障能力。三是保障能源安全。大力发展可再生能源和新能源，走自主创新和低碳化发展道路。牢牢抓住“一带一路”建设重大机遇，充分利用“两个市场”“两种资源”，扩大对外油气合作，构建多元多点多渠道供应保障体系，积极参与全球能源治理，努力保障国家能源安全和油气稳定供应。
（五）全力以赴坚决打赢三大攻坚战，助力全面建成小康社会。夯实现有基础，着眼于长远的制度性建设，确保三大攻坚战的成果得到人民认可、经得起历史检验。一是坚决打赢防范化解重大风险攻坚战。重点防控金融风险，坚持结构性去杠杆，把握好去杠杆的节奏和力度，保持流动性合理充裕，满足实体经济资金需求。防范化解地方政府隐性债务风险，加快处置隐性债务。加快建立促进房地产市场健康发展长效机制。二是坚决打赢精准脱贫攻坚战。进一步向深度贫困地区和特殊贫困人口聚焦发力，提高脱贫质量，巩固扶贫成果。把脱贫攻坚与乡村振兴战略紧密结合起来。三是坚决打赢污染防治攻坚战。打好蓝天、碧水和净土保卫战，确保主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善。完善污染防治和生态修复重点领域配套政策，吸引社会资本多渠道广泛参与。从长远看，要加快经济转型升级和发展方式转变，实现绿色发展。
（六）加大补短板工作力度，促进经济社会协调发展。加快推动基本公共服务均等化，筑牢民生保障底线，不断增进民生福祉，让发展成果更好地惠及广大人民群众。一是加快构建区域协调发展新机制。深化区域合作机制，探索建立跨地区投资、生态保护、资源开发等相关的利益补偿、分配和成果共享机制，增强区域发展协调性。二是统筹推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。促进农村一二三产业深度融合，深化农村各项改革，加快推进农业农村现代化。推进新型城镇化高质量发展，坚持产城融合发展，加快农业转移人口市民化进程，推动城乡要素配置合理化、基本公共服务均等化、基础设施联通化、产业发展融合化、居民收入均衡化。三是深化社会治理创新。坚持以人民为中心的发展思想，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。切实加强社区基层治理，发挥好基层管理体制的作用。集中力量解决好人民群众关心最直接最现实的住房、就业、教育、社保、医疗、养老、食品药品安全等突出问题，不断提高基本公共服务水平和社会保障质量，让群众有更多获得感、幸福感、安全感。
（七）坚定不移推进改革开放，激发经济增长内生动力和活力。今年是改革开放40周年。要深入贯彻落实党中央推进改革开放的一系列重大决策部署，切实把发挥好市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用的要求落到实处。一是蹄疾步稳推动各领域改革向纵深发展。坚持市场化、法治化改革方向，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，把握好政府职能的边界，切实管好“看得见的手”。持续深入推进财税金融、国企国资、科技创新、商事制度、土地、能源、交通、住房、价格、汇率形成机制、社会信用、人才发展等重点领域改革，加强系统集成，放大改革综合效应。二是在更高水平、更宽领域、更深层次、按更高标准、以更大力度推进全方位高水平对外开放。扎实推进“一带一路”建设，主动扩大进口，持续放宽市场准入，稳步扩大金融等服务业对外开放。支持自由贸易试验区深化改革创新，加快探索建设中国特色自由贸易港进程，打造对外开放新高地。
“十三五”规划纲要经全国人大审议批准，具有法律效力。要切实加强对规划纲要实施的跟踪监督，把五年规划纲要中期评估与年度计划审查和经济监督结合起来，落实好“十三五”时期建立的规划纲要实施年度监测机制，推动规划纲要顺利实施，并为制定“十四五”规划纲要做好准备。加快立法进程，做好法律立改废释工作，为规划实施提供良好的法律保障和制度环境，推动经济高质量发展和社会全面进步。
全国人民代表大会财政经济委员会
2018年12月6日
