国务院关于全国农村承包土地的
经营权和农民住房财产权抵押贷款
试点情况的总结报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过决定，授权国务院在部分试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定，并于2017年12月27日延长授权至2018年12月31日，为开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点提供了重要法律支撑。根据会议安排，现将三年来“两权”抵押贷款试点情况报告如下。

　　一、试点情况及主要成效

　　“两权”抵押贷款试点是党的十八届三中全会确定的重点改革任务。国务院深入贯彻以习近平同志为核心的党中央决策部署，认真学习领会和贯彻落实全国人大常委会授权决定，督促指导人民银行等部门和地方政府主动作为，抓紧明确改革任务和重点举措，加大工作力度，稳妥有序推进“两权”抵押贷款试点。

　　（一）加强统筹协调，完善试点工作制度。人民银行联合财政部、原农业部等11个部门成立试点工作指导小组，指导各试点地区成立工作小组，加强组织领导。多次召开专题会议、开展专题培训，全面部署推进试点工作，并进行实地调研，加大督导力度。出台《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，明确“两权”抵押条件、贷款管理、风险处置、配套措施，为金融机构开办业务提供指引。建立“两权”抵押贷款专项统计制度，加强数据统计和跟踪监测，并定期开展评估。

　　（二）成员单位通力协作，持续增强政策合力。中央农办、原农业部牵头推动建立完善多级联网的农村产权交易平台。截至2018年9月末，222个试点地区建立了农村产权流转交易平台。原农业部积极推进农村集体产权制度改革，切实推进确权登记颁证工作。原国土资源部推动将宅基地制度改革试点扩大至33个县（市、区），要求各地加快推进“房地一体”的宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记颁证工作，规范集体土地价格评估。财政部设立农村土地承包经营权确权登记颁证专项转移支付，牵头建立健全全国农业信贷担保体系，完善中央财政农业保险保费补贴政策。原银监会指导派出机构在不良贷款容忍度等方面对“两权”抵押贷款作出特殊安排，并督促银行业金融机构简化贷款管理流程。原保监会推动开展农业贷款保证保险、助农贷款履约保证保险等业务。发展改革委、住房城乡建设部、税务总局、原林业局、原法制办积极为试点提供支持。

　　（三）地方政府担当实干，畅通抵押物融资链条。一是探索破解抵押物价值评估难题。试点地区政府因地制宜，推动开展抵押物价值评估。通过引入第三方评估机构、组建评估专家库和金融机构自评估等，丰富价值评估方式。二是完善贷款风险补偿和缓释机制。截至2018年9月末，190个农村承包土地的经营权抵押（以下简称农地抵押）贷款试点地区、48个农民住房财产权抵押（以下简称农房抵押）贷款试点地区设立了风险补偿基金，140个农地抵押贷款试点地区、29个农房抵押贷款试点地区成立了政府性担保公司，以出资额为限提供风险补偿或担保代偿，有效分担金融机构开办“两权”抵押贷款业务风险。三是探索市场化抵押物处置机制。针对农地抵押，各地探索形成了贷前抵押物“预处置”、第三方回购、多方合作共同处置等模式，统筹解决抵押变现、价值评估、风险防控等问题。针对农房抵押，各地在保障农民基本居住权基础上，逐步探索司法处置、村民内部协议转让等处置模式。

　　（四）金融机构积极探索，创新金融产品和服务。有关金融机构制定“两权”抵押贷款管理办法或实施细则，将“两权”纳入抵押品范围，并对绩效评价、资源配置、信贷授权等作出专门安排，推动试点工作提质增量扩面。截至2018年9月末，试点地区已有1193家金融机构开办农地抵押贷款业务，330家金融机构开办农房抵押贷款业务。同时，积极创新抵押贷款模式，创新推出“两权”为单一抵押的贷款、“‘两权’+多种经营权组合抵押”、“‘两权’+农业设施权证”、“农户联保+‘两权’反担保”等模式，进一步释放“两权”抵押担保权能。

　　（五）“两权”抵押贷款试点取得积极成效。截至2018年9月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元，同比增长76.3%，累计发放964亿元；59个试点地区农房抵押贷款余额292亿元，同比增长48.9%，累计发放516亿元。一是进一步盘活农村资源资产。推动土地流转规模明显增加，促进农业经营由分散的小农生产逐步向适度规模经营转变。黑龙江省15个农地抵押贷款试点地区耕地流转率较试点前提高6个百分点。二是推动缓解“三农”领域融资难融资贵问题。试点以来，融资额度显著提高，效率有效提升，成本逐步下降。普通农户贷款额度由试点前的最高10万元提高至50万元，对新型农业经营主体的贷款额度由试点前的最高1000万元提高至2000万元—5000万元不等。同时，下放贷款审批权限，简化审批流程，优化利率定价和还款方式，农户申贷后最快2天即可获得贷款。三是支持农户增收致富。截至2018年9月末，试点地区农地抵押和农房抵押贷款余额中用于农业和其他生产经营的分别占99%、78%。通过“两权”抵押贷款，新型农业经营主体融资可得性明显提升，对普通农户的带动作用持续增强。湖南省启动试点以来，“两权”抵押贷款已累计支持全省近3万个农业经营主体。

　　二、试点工作中存在的主要困难

　　（一）颁证进度有待进一步加快。截至2018年9月末，45个农地抵押贷款试点地区农村承包土地已确权但尚未颁发土地承包经营权证，27个农房抵押贷款试点地区农民住房所有权颁证率低于50%。土地承包经营权证和农民住房所有权证未完全发放给农民，个别试点地区仍积压在乡镇或村委会，制约农村承包土地流转和农民住房交易，影响其抵押融资权能的实现。

　　（二）抵押农房流转和处置难度较大。根据相关规定，允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。实践中，集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人，农民住宅流转受到较大限制。

　　（三）试点到期后需做好法律衔接。“两权”抵押贷款业务以物权法、担保法、农村土地承包法等法律为支撑。中央关于“三权分置”的意见明确承包农户有权依法依规就承包土地经营权设定抵押，但上述法律相关条款仍在修订。部分试点地区担心，如试点到期法律制度难以有效衔接，基层执行时可能出现争议。

　　三、下一步工作安排

　　农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革的推进使农地抵押贷款前置条件已经具备，农地抵押贷款业务形成了包括确权颁证、交易流转、抵押物价值评估和处置等在内的完整闭环，农地抵押贷款全面推开条件已经成熟。农房抵押贷款在各地发展极不平衡，且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法处置的法律依据，农房流转和处置仍面临较大障碍，农房抵押贷款未形成有效闭环。下一步，对农地抵押和农房抵押贷款宜区别对待。

　　（一）农村土地承包法修正案通过后全面推广农地抵押贷款业务。目前，农村土地承包法正在修订。2018年10月22日，第十三届全国人大常委会第六次会议对农村土地承包法修正案草案进行“二审”，草案对“承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。具体由国务院有关部门规定”的法律修改建议已有体现，将提请全国人大常委会“三审”。如“三审”顺利通过，2018年底试点结束时，农地抵押贷款业务法律障碍基本消除，人民银行将及时出台《农村承包土地的经营权抵押贷款管理办法》，明确农地抵押贷款业务的抵押条件、贷款管理、风险处置和配套措施等问题，会同有关方面加大工作力度，做好全国推广工作。

　　（二）将农房抵押贷款试点纳入宅基地制度改革统筹考虑。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。目前宅基地“三权分置”整体改革方案仍在研究中，农房抵押贷款业务拟纳入宅基地“三权分置”改革的大盘子统筹考虑。鉴于农房抵押贷款试点取得了初步成效，拟充分吸纳试点经验，发挥农房抵押融资功能，有条件的地区可在风险可控前提下，继续稳妥探索宅基地使用权抵押。2018年12月31日后，物权法第一百八十四条和担保法第三十七条相关规定恢复施行。在宅基地“三权分置”改革取得实质性进展基础上，再视情考虑物权法、担保法修改问题。

　　有关部门和试点地区政府将认真做好抵押登记、抵押物处置、风险补偿等配套支持工作，实现存量农房抵押贷款业务平稳过渡，保障抵押权人合法权益。同时，要高度关注试点业务可能产生的风险，加强对金融机构的指导，坚决杜绝“两权”抵押物处置可能导致的农民失地、失房、失去生活保障等社会问题。

　　全国人大常委会专门审议“两权”抵押贷款试点情况总结报告，充分体现了对试点工作的高度重视和大力支持。国务院将认真贯彻党中央决策部署和全国人大常委会审议意见，扎实工作，深化改革，加强组织领导，完善制度安排，为推进农村改革、助力乡村振兴提供更有力的金融支持。

　　以上报告，请予审议。