海洋环境保护法律制度亟待完善

    保护海洋环境,必须织牢严密的法网。随着海洋开发建设加快、城市化进程提速、物质生活不断丰富,海洋环境保护的工作压力加大,挑战更为明显。虽然海洋环境保护法自1983年施行以来,历经4次修订,内容体系不断得以完善,但从当前海洋环境保护实际存在的问题来看,目前的法律在配套规章制度建设、法律之间的衔接、执法监管、违法处罚等方面还存在一定的问题。

    全国人大常委会海洋环境保护法执法检查组在河北省检查期间,地方有关部门及企业家、学者等各界代表针对目前海洋环境保护法实施中存在的主要问题以及对海洋环境保护法的修改完善提出了多项意见和建议。

配套法规和制度标准亟待完善

    《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》制定出台已经超过10年、海洋倾废管理条例制定出台超过30年……在对河北唐山、秦皇岛等地进行的执法检查中,地方均反映,有关海洋环境保护法的部分配套法律法规滞后,已不适应现行管理要求,重点海域排污总量控制制度、海洋可倾倒废弃物名录等法律明确要求建立的制度尚未制定出台,海洋生物多样性保护等领域标准还存在空白,海水水质标准等国家标准不适应新型污染物的防治需求。

    以入海排污口设置为例。海洋环境保护法对用海项目污染海洋环境有关规定进行了调整,并提出了要建立生态补偿、入海排污口设置备案等相关制度。按照海洋环境保护法中相关规定,“入海排污口位置的选择应当根据海洋功能区划、海洋动力条件和有关规定,经科学论证后报设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门备案”。但据地方环保部门反映,目前对入海排污口备案管理工作仅依据以上规定,具体备案流程与其他审批手续衔接关系等尚未具体细化,地方环保部门在实际工作中缺乏具体指导意见。

    鉴于此,有地方环保部门同志建议,制定《中华人民共和国海洋环境保护法实施细则》,进一步细化入海排污口备案工作流程,明确入海排污口备案与其他审批手续衔接关系,指导和规范地方环保部门对入海排污口设置备案和管理工作,进一步明确直排海污染源的范围,明确温(冷)排水口属性。同时,还有地方部门建议,希望督促国家有关部委修订防治用海项目污染海洋环境管理条例,与海洋环境保护法保持一致。

加大对违法行为处罚力度

    检查中,加大处罚力度也是基层普遍反映的问题。有地方执法人员向执法检查组反映,海洋环境保护法虽然提高了对海洋工程建设项目违反法律的处罚额度,改为按照违法情节和后果处以建设项目投资额百分之一以上百分之五以下罚款,但是缺乏针对第四十七条第一款各种违法行为如何分类处罚的规定,缺乏考量情节和后果的细则和办法。

    对海洋生态环境违法行为的处罚不到位,会极大影响执法效果,特别是对于一些危害较小但随意性高的轻微多发型损害海洋环境行为,惩戒效果不明显,不能很好地对违法分子构成震慑作用。比如,有地方执法部门反映,目前实践中,对于造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的生态损害处罚额度太低,起不到法律应有的威慑作用。

    鉴于此,有地方意见建议,对海洋环境保护法中关于破坏海洋生态环境行为的处罚下限进行提升,进一步加大对违法行为行政处罚力度。具体包括:对海洋工程项目未批先建、违法行为人拒不停止违法行为或逾期不改正等严重情节,纳入“按日连续处罚”范畴,将不按倾倒许可规定进行倾倒、篡改伪造海洋环境监测数据等情节写入法律责任章节,增加查封扣押排放污染物设施设备、追究行政管理人员责任等有关内容。

修法解决信息共享问题

    海洋环境保护法第十六条对海洋信息系统建设作出明确,规定国家海洋行政主管部门按照国家制定的环境监测、监视信息管理制度,负责管理海洋综合信息系统,为海洋环境保护监督管理提供服务。

    检查组发现,河北省在海洋信息系统建设方面还存在与周边省、市协调联动不够,信息共享、资源共享平台尚未建立,环境共治、共管的长效机制尚不完善的问题。造成这些问题的主要原因是海洋环境保护法关于信息共享和平台建设未作出明确规定,有关部门在信息共享建设方面工作缺失。建议加强工作力度,适时修改海洋环境保护法,明确相关内容。

    此外,还有地方反映,目前在海洋环境保护工作中,还存在环保,海洋,农业,水利,林业等涉海部门,行政分割,部门分割,多块管理等多龙治水的问题,尚未形成完善的综合整治管理体制,同时环保部门海洋环境管理手段能力还需进一步加强,与当前海洋环境保护形势还存在一定差距。

    鉴于此,有意见提出,建议根据各部门新的职能分工,在海洋环境保护法中对职能要求进行进一步修订,建立各部门职能分工明确,协调配合,齐抓共管的海洋环境保护工作新机制,加强海洋执法能力建设,与调整后的职能分工相协调,加强环境保护部门能力建设,提升海洋环境监管水平。（朱宁宁）