中国宪法制度的若干问题

尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    按照本次常委会履职学习安排，现就中国宪法制度的有关情况和问题，谈谈个人的学习体会和认识。

    今年3月召开的十三届全国人大一次会议圆满完成一系列重要议程和任务。我们可以明显感到，这是一次具有浓厚宪法色彩和氛围的代表大会。会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》，这是现行宪法公布施行以来修改内容最多、修改幅度最大的一次，意义重大、影响深远；在全国人民代表大会上首次组织宪法宣誓仪式，习近平主席和新一届国家机构领导人员、组成人员就职时公开进行宪法宣誓，这在人民共和国历史上是第一次，令人印象深刻；根据《宪法修正案》规定，选举产生首任国家监察委员会主任，审议通过《中华人民共和国监察法》，新的国家监察体制正式确立；根据《宪法修正案》规定，决定设立全国人大宪法和法律委员会，这在全国人大历史上是第一次。这些大事、要事、新事，都同宪法有直接的关联，宪法激励我们不忘初心、牢记使命、继续前进、永远奋斗。这次大会是一次弘扬宪法精神、履行宪法使命、维护宪法尊严的大会，在当代中国宪法制度发展史上书写了新的光彩篇章。

　　一、中国宪法制度的历史发展

    习近平总书记指出：“回顾我国宪法制度发展历程，我们愈加感到，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。” “两个紧密相连”的重要论断，对于深入学习和正确理解中国宪法制度具有重要指引意义。不了解中国近现代100多年以来艰难曲折、激越变革、激荡发展的历史进程，就不可能真正认识和理解中国宪法。

　　（一）宪法问题在中国提出始于晚清

    现代意义上的宪法是西方先搞起来的，是资产阶级革命的产物。“宪法首先要确立的是资产阶级的统治。”

    1840年鸦片战争以后，中国逐步成为半殖民地半封建社会。为了民族复兴，无数仁人志士“以爱国相砥砺，以救亡为己任”，进行了各种形式的抗争、探索和尝试。西学东渐之下，立宪救亡、变法图存，成为那个时代很多人孜孜以求的目标。他们寄希望于按照西方宪政制度模式、仿行日本“明治维新”来改良改造中国，然而最终都没有取得成功。1898年，清政府主张改良的一派发起戊戌变法，史称“百日维新”，后来遭到了统治集团保守势力的残酷镇压，“六君子”血洒京城菜市口。1908年和1911年，清政府迫于各方压力先后颁布《钦定宪法大纲》、《重大信条十九条》，但根本不能取信于人，必然随着清王朝的终结一同消失。

    1911年，孙中山先生领导的辛亥革命废除了帝制，创立了中华民国，产生了资产阶级民主革命性质的《中华民国临时约法》，具有历史进步意义。我国现行宪法在序言中明确讲到了孙中山先生和辛亥革命。然而，限于历史条件，革命和约法未能从根本上改变国家和民族的悲惨命运，中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。

    北洋政府时期，先后有“天坛宪草”（1913），袁世凯的“袁记约法”（1914），曹锟的“贿选宪法”（1923），段祺瑞的“民国宪草”（1925）；南京国民政府时期，又有蒋介石的“训政时期约法”（1931），“五五宪草”（1936），“中华民国宪法”（1946），等等。各种版本的宪法文件先后推出，各种政治势力轮番上台表演、反复博弈，“你方唱罢我登场”。但究其实质，他们都不过是想用宪法、宪政、立宪等招牌和名义，装点门面、笼络人心，维护旧势力的反动统治，最终都逃脱不了失败的命运，为中国人民所唾弃。历史证明，在中国，照搬西方宪政制度模式是一条走不通的路。

　　（二）中国共产党从成立之日起就以实现人民当家作主为己任

    以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，在领导中国人民进行新民主主义革命的伟大斗争中，就开始对人民民主政权的总章程进行探索和实践。其中，具有代表性的制度文献是《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1931）、《陕甘宁边区施政纲领》（1941）、《陕甘宁边区宪法原则》（1946）等，在局部地区取得了宝贵的实践经验。同时，我们党对未来全国性政权体制提出基本构想和原则，具有代表性的理论文献是毛泽东同志的《新民主主义论》（1940）和《论人民民主专政》（1949）。这些重要成果，对新中国国家制度构建和发展产生了深刻持久的影响。

    中华人民共和国的成立，开辟了中国人民当家作主的历史新纪元。1949年9月，在新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。这些宪法性文献，确认了近代100多年来中国人民为反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福进行的英勇斗争和中国共产党领导中国人民夺取新民主主义革命胜利、掌握国家权力的伟大历史变革，确立了中国人民当家作主新型国家制度的基本架构、根本原则和活动准则。

　　（三）我国宪法制度经历了一段曲折和弯路

    从上个世纪五十年代后期开始，由于指导思想上发生“左”的偏差和工作中的失误，我国社会主义民主法制出现停滞、徘徊。特别是后来发生的“文化大革命”，给党和国家事业带来严重破坏和巨大灾难，“文革”期间宪法形同虚设。这个教训极为深刻。

    “文革”期间发生的一件事情，同我国宪法制度直接相关。1970年8月至9月，党的九届二中全会在江西庐山召开，其中有一项议题是讨论宪法修改草案。会上，围绕要不要在宪法中写国家主席、要不要设国家主席、谁来当国家主席等问题，毛泽东同志同林彪集团进行了尖锐的斗争。林彪、陈伯达等人借“讲天才、设主席”之名企图抢班夺权的阴谋最后未能得逞，并开始暴露、失势。庐山会议上的这件事情已经久远，但由于涉及我国宪法制度，后来经常为学者所提及，特别是在讨论国家主席制度时更是如此。对这个问题，需要从具体的历史条件出发，予以正确认识和说明。

    在“文革”后期，我国修改制定了一个宪法，即1975年宪法。这是一部存在严重问题的宪法。粉碎“四人帮”之后，我国又修改制定了一个宪法，即1978年宪法。这部宪法虽然有一些新变化，但仍存在许多明显的缺陷和局限。1979年和1980年，五届全国人大二次会议和三次会议曾经对1978年宪法作过两次修改。总的看，1975年宪法和1978年宪法，都是改革开放之前那个特定时期的产物。

　　（四）改革开放历史新时期的我国宪法制度

    1978年12月，党的十一届三中全会实现历史性转折，拨乱反正，开启了改革开放历史新时期，并确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

    我国现行宪法，是根据党的十一届三中全会的路线方针政策，适应改革开放和社会主义现代化建设历史新时期的需要，于1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过的。1982年宪法确立的许多重要制度和原则，都源于1954年宪法和1949年《共同纲领》，是在新的历史条件下对它们的继承、完善和发展。

    1982年宪法公布施行后，根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，在党中央领导下，全国人大分别于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后5次对1982年宪法的个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的修正，先后通过52条修正案。5次宪法修改，体现和反映了中国共产党领导全国各族人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验，体现和反映了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。通过宪法修改，我国宪法在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐，不断与时俱进、完善发展。

    改革开放40年来的历程充分证明，我国宪法有力坚持了中国共产党领导，有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家建设进程，有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定，是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。我国宪法确立的一系列制度、原则和规则，确定的一系列大政方针，具有显著优势、坚实基础、强大生命力，必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。习近平总书记指出，时间越久远，事业越发展，我们就越加感受到宪法的力量。

　　（五）历史是最好的教科书

    回顾我们党领导的宪法制度建设历史，可以得出许多启示和结论，习近平总书记在主持十九届中央政治局第四次集体学习时概括为四点重要结论。一是制定和实施宪法，推进依法治国，建设法治国家，是实现国家富强、民族复兴、社会进步、人民幸福的必然要求。二是我国现行宪法是在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验基础上制定和不断完善的，是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。三是只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民，充分发扬民主，领导人民制定出体现人民共同意志的宪法，领导人民实施宪法。四是我们党高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚定维护宪法尊严和权威，推动宪法完善和发展，这是我国宪法保持生机活力的根本原因所在。

    我国宪法制度的历史发展，是中国近现代历史发展的一个缩影。紧密结合中国近现代历史特别是我们党团结带领人民长期奋斗的光辉历程、取得的辉煌成就、发生的历史巨变来开展宪法学习宣传教育，就能够使全党全国人民深刻认识我国宪法形成和发展的历史必然性，深刻认识我国宪法的深厚根基和丰富内涵，在历史的启迪和传承中弘扬宪法精神，坚定宪法自信，增强宪法自觉。

　　二、我国宪法的基本内容

    经过5次修正后，我国现行宪法现在共有1个序言、4章、143条。其结构为：序言，共13个自然段；第一章“总纲”，共32条；第二章“公民的基本权利和义务”，共24条；第三章“国家机构”，分为8节，共84条；第四章“国旗、国歌、国徽、首都”，共3条。

　　（一）国家的领导核心力量和指导思想

    我国宪法明确规定中国共产党在国家政治和社会生活中的领导地位，明确规定马克思列宁主义及其中国化思想理论体系在国家政治和社会生活中的指导地位。这是历史的选择、人民的选择，宪法以国家根本法的形式予以确认。

    1954年9月，毛泽东同志在第一届全国人民代表大会第一次会议的开幕词中明确指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。” 这一经典论述深刻指明了新中国国家制度、宪法制度的灵魂和要旨。

    当今时代，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想是党和人民团结奋斗的行动指南和共同思想基础。这些都属于我国宪法制度的核心内容。

    从我国历次宪法性文献看，党的领导和指导思想在表述和规定方式上经历了一个发展变化过程。最早是间接的、内含的，后来是直接的、明示的；其基本内容也是在不断丰富、深化和拓展。在最近这次宪法修改中，我们再次深刻感受到中国特色社会主义进入新时代，从宪法上坚持和加强党的领导、推动国家指导思想与时俱进的重大意义。

　　（二）社会主义根本制度

    我国宪法第一条开宗明义规定了国体，即中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

    宪法对国家各方面制度，都确定为社会主义性质，或者以社会主义为原则、为导向。如宪法第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。第六条规定，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，社会主义公有制消灭人剥削人的制度；国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。第十二条规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。第十五条规定，国家实行社会主义市场经济。最近通过的《宪法修正案》规定，国家倡导社会主义核心价值观。

    “社会主义”这一概念，在我国宪法中，前后出现50次，规定的内容涉及国家和社会生活的方方面面，无疑具有极为重要的地位、性质和意义。

　　（三）人民代表大会制度

    人民代表大会制度是我国的政权组织形式，通常称为政体。国体决定政体，政体与国体相适应、相统一。人民代表大会制度包含着一系列紧密联系、相互贯通的重要政治思想和理论原则，包含着一整套构建科学、运转协调的重要政治制度和行为规范。

    习近平总书记指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。” 根据我国宪法规定，总结60多年来的成功实践经验，人民代表大会制度的核心要义包括：一是我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。二是国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督。三是中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则。四是坚持各民族一律平等，各少数民族聚居的地方实行区域自治，维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。五是实行依法治国，健全社会主义法治，建设社会主义法治国家。六是坚持中国共产党的领导和理论指导，沿着中国特色社会主义道路，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。上述人民代表大会制度的核心内容，主要规定在宪法序言、第一章和第三章之中。

    人民代表大会制度集中体现我国国家政权的根本性质、国家发展的根本任务和国家活动的根本准则。人民代表大会制度在国家政治制度中具有根本性质，在国家政权组织体系中具有根本地位。因而，我们经常说，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。

　　（四）国家大政方针

    党和国家在改革开放和社会主义现代化建设历史新时期的重大理论观点和重大方针政策，实行的一系列重要制度、原则和活动准则，比较集中地规定在宪法序言、第一章和第二章之中。

    例如，宪法序言第七自然段，过去的5次修宪有4次都修改充实了这一自然段。除了有关党的领导和国家指导思想的内容外，国家的根本任务，中国特色社会主义道路，社会主义初级阶段，“一个中心、两个基本点”，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，贯彻新发展理念，推动五大文明协调发展，国家发展的奋斗目标等大政方针，都规定在这一自然段中。

    又如，宪法第四条中规定，中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

　　（五）公民基本权利和义务

    公民的基本权利是宪法的核心内容。各国宪法大都集中规定公民的基本权利，一般被称为人权或者公民权利宣言书，这同近代宪法制度产生的背景有密切关联。历史上比较有名的宪法性权利文献是，法国1789年《人权和公民权宣言》，美国1791年《权利法案》（美国宪法第一至第十修正案之总称）；俄国十月革命后，列宁起草了《被剥削劳动人民权利宣言》，作为1918年苏俄宪法的第1篇。

    我国宪法高度重视公民基本权利和义务部分的内容，1954年宪法设专章作出了明确规定。1982年宪法不仅恢复、充实和完善了这方面的内容，而且还将“公民的基本权利和义务”一章作为第二章，列在“国家机构”一章之前，凸显保障公民权利和自由的宪法精神。这虽然是表述顺序问题，但在一定程度上也反映出如何看待公民权利、国家权力及其相互关系问题，是1982年宪法的一个新意。

    我国宪法第二章中规定的公民的基本权利，主要有：公民在法律面前一律平等，选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密，批评、建议、申诉、控告、检举和获得国家赔偿的权利，劳动权，劳动者休息权，物质帮助权，残疾军人生活保障，抚恤烈属，优待军属，帮助残疾人，科研、文艺等文化活动自由，保护妇女权利，禁止破坏婚姻自由，保护婚姻、家庭、母亲、儿童和老年人，保护华侨、归侨、侨眷合法权益等。除宪法第二章规定的内容外，宪法第一章第十三条中规定的国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权，第十一条中规定的国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益，这实际上是确认了公民又一项重要权利，即私有财产权。

    我国宪法坚持公民权利义务法定原则、权利义务相一致原则，公民的权利和自由不是绝对的，在法定范围内，受现实社会条件的约束和具体法律关系的调整。一是规定公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务（第三十三条第四款）。二是规定公民行使自由和权利，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利（第五十一条）。三是规定既为权利又为义务，如公民有劳动的权利和义务（第四十二条第一款）、有受教育的权利和义务（第四十六条第一款）。

　　三、我国宪法制度的若干特点

    同中国近代以来的宪法性文件相比较，同一些外国宪法相比较，我国宪法具有若干显著特点。

　　（一）国家领导力量与人民主体地位的统一

    在1949年《共同纲领》和1954年宪法中，党的领导主要是通过规定国家的国体来体现的，即工人阶级领导的、以工农联盟为基础、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政或者人民民主国家。在那个时代的政治话语中，工人阶级领导即经过其先锋队共产党领导，是很明确的。1949年6月，毛泽东同志在《论人民民主专政》中指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”“这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领。” 后来，我国宪法性文献不断发展，除了明确规定国体外，还对中国共产党领导作出了明确规定。

    坚持人民主体地位，国家一切权力属于人民，实行人民当家作主，这是中国共产党的一贯主张和基本立场。主权在民、主权属民，学理上亦称人民主权原则。在我国历次宪法性文献中都对此作出了明确规定，是我国国家制度设计和制度运行的基本出发点和落脚点。党在国家政治和社会生活中的领导地位同人民当家作主的主体地位，二者是统一的，将二者割裂开来、对立起来的主张和认识是错误的、有害的。现在，根据新的实践，我们党又作了进一步丰富和发展，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，三者统一于我国社会主义民主政治的伟大实践。

　　（二）政治属性与法律属性的统一

    宪法作为国家的根本法，既是重要的法律文献，也是重要的政治文献，具有很强的政治属性，是政治属性和法律属性相结合、相统一的产物。因而，进行任何与宪法有关的活动，都应当坚持讲政治与讲法律相统一。

    我们党的领导人历来是首先从政治上看待和把握宪法问题。1953年，党中央决定制定宪法，毛泽东同志担任宪法起草委员会主席，亲自主持起草新中国第一部宪法草案。1954年6月，毛泽东同志在《关于中华人民共和国宪法草案》中指出，“原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。” 1954年9月，刘少奇同志代表宪法起草委员会在向一届全国人大一次会议所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中用了很大篇幅阐述近代中国宪政宪法问题演变的历史，得出的结论就是：“我们现在提出的宪法草案乃是对于一百多年以来中国人民革命斗争的历史经验的总结，也是对于中国近代关于宪法问题的历史经验的总结。” 老一辈革命家关于宪法的许多重要论述，都明显反映出讲宪法必须首先讲政治的特点。这是宪法与其他法律的重要不同之处。

    在最近这次宪法修改过程中，习近平总书记和党中央多次强调，宪法修改是事关全局的重大政治活动，也是影响深远的重大立法活动，必须坚持党中央集中统一领导，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路，注重从政治上、大局上、战略上分析问题，注重从宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题。

　　（三）纲领性规范与行为性规范的统一

    我国宪法制度的另一个特点就是具有很强的纲领性，是纲领性规范与行为性规范的有机结合、内在统一。法律具有规范性，明确应当做什么、不得做什么、可以做什么、有权做什么，明确各种权利义务关系等。法律规范的调整和适用对象，一般来说都是明确的、特定的。

    宪法作为法律体系的核心、各种法律法规的总依据，一方面，它属于法律体系的一部分，其内容具有法律规范的一般性质，应属题中应有之义；另一方面，作为治国安邦的总章程，宪法中又有许多纲领性、宣示性、倡导性规范，多为宏观的、总括的、动态的，体现国家活动的目标和方向、理念和价值、立场和原则等。这类纲领性规范，同行为性规范一样，都是宪法的重要组成部分，都具有法律效力。当然，这类纲领性规范的法律效力有其自身的特点。

    与上述两类宪法规范相关联，还有两个问题需要注意正确理解和把握。一是我国宪法序言的法律效力问题。有一种观点认为，我国宪法序言基本是叙述性、确认性、宣示性内容，不具有法律上行为规范的意义，不具有法律上的“可诉性”，因而宪法序言部分没有法律效力或者法律效力不足。这是一个似是而非的错误认识。宪法是一个整体，不论是序言部分还是条文部分，不论是纲领性规范还是行为性规范，都具有国家根本法意义上的法律效力。二是宪法规范的可诉性问题。我国历来不承认“宪法司法化”，宪法规定不能直接作为起诉和判案的依据，法院不具有解释宪法的职权和功能。宪法上作出的规定，需要通过法律法规予以落实和具体化。因而，法律法规是起诉和判案的依据。

　　（四）稳定性与变动性的统一

    宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法制度的重要意义，既体现在它的根本性、全局性方面，更体现在它的稳定性、长期性方面。有的学者认为，“衡量一个国家宪法发展的水平，不仅要看它是否具有‘创新性’，还要看它是否具有‘稳定性’，即是否形成了稳定的、可靠的、可期待的政治秩序。”

    同时，我们还要认识到，法律作为上层建筑的重要组成部分，一定要随着经济基础的变化而变化。宪法的“变”与“不变”，是一个辩证统一的关系。宪法确实更为重视稳定性、连续性，但不变是相对的；即使宪法的文本内容没有变，时代前进了，社会生活条件变化了，必然赋予宪法有关条文以新的内涵和意旨。可以说，宪法是一个既成事物的集合体，也是一个过程的集合体。

    我国宪法制度发展历史表明，宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才具有持久的生命力；宪法修改，既要顺应党和人民事业发展要求，又要遵循宪法法律发展规律。

　　四、2018年宪法修改

    2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过并公布施行《宪法修正案》。这次修宪的主要目的，是要把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，在总体保持宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展，为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。这次宪法修改的原则是：坚持党对宪法修改的领导；严格依法按程序推进宪法修改；充分发扬民主、广泛凝聚共识；坚持对宪法作部分修改、不作大改。

    《宪法修正案》共21条，主要有以下12个方面内容。（一）确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。（二）调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。（三）完善依法治国和宪法实施举措。（四）充实完善我国革命和建设发展历程的内容。（五）充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。（六）充实和平外交政策方面的内容。（七）充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。（八）增加倡导社会主义核心价值观的内容。（九）修改国家主席任职方面的有关规定。（十）增加设区的市制定地方性法规的规定。（十一）增加有关监察委员会的各项规定。（十二）修改全国人大专门委员会的有关规定。

    深入学习宣传和贯彻实施宪法，必须坚持全面准确，学懂原文、悟透原理；同时，在遵循系统性、连贯性基础上，深刻领会和把握《宪法修正案》的核心要义和精神实质。

　　第一，《宪法修正案》确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果，是党和人民实践经验和集体智慧的结晶，是党的十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的根本理论指引。在宪法中把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观写在一起，确立其在国家政治和社会生活中的指导地位，反映了全国各族人民的共同意愿，体现了党的主张和人民意志的统一，明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　第二，《宪法修正案》调整充实了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，体现了党和国家对社会主义建设规律认识的深化和发展，是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善。把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴，是党的十九大确立的奋斗目标。作出这些修改，有利于引领全党全国人民把握规律、科学布局，在中国特色社会主义新时代不断开创党和国家事业发展新局面，齐心协力为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。

　　第三，《宪法修正案》完善了依法治国和宪法实施举措。将宪法序言第七自然段中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，具有一字千金的深刻内涵，体现了新时代党和国家依法治国理念和方式的新飞跃，体现了推进全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，加快实现国家治理体系和治理能力现代化的新要求。同时，将宪法宣誓制度在宪法中确认下来，对于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施，具有重要意义。将宪法第七十条第一款中规定的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，有利于完善全国人大专门委员会设置，有利于加强宪法实施和监督工作。

　　第四，《宪法修正案》充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容。在宪法第一章《总纲》第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，具有非同寻常的重要意义。宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定，有利于在全体人民中强化党的领导意识，有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。作出这一修改，是在序言已有规定基础上的加强、深化和拓展，充分体现了党的领导的根本性、全面性、时代性。

　　第五，《宪法修正案》修改了国家主席任职方面的有关规定。将宪法第三章《国家机构》第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”中“连续任职不得超过两届”删去，这是健全党和国家领导体制的重要举措。在这次修宪之前，党章对党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席，宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席，都没有作出“连续任职不得超过两届”的规定。在党的十九大文件形成过程中，在学习贯彻党的十九大精神过程中，党内外意见普遍认为，宪法对国家主席的相关规定也采取上述做法，是非常必要的、重要的。修改宪法有关国家主席任职任期的规定，对于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，加强和完善国家领导体制，保证党和国家长治久安，具有重要意义。

    实践是检验真理的唯一标准。新中国成立以来，关于党中央、国家、军队的最高领导职务，有不同的规定，也有不同的做法。“三位一体”是我们党从长期执政实践中探索和总结出来的治国理政成功经验。新中国成立之后10年和最近25年的实践充分证明，实行党、国家和军队最高领导层“三位一体”的领导体制，有利于加强和改善党对国家和社会的领导，有利于保证国家政权机关协调运转和国家体制机制有效运行，有利于组织和推进国家各项事业，体现了社会主义国家的政治优势和制度优势。邓小平同志曾经指出：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。” 江泽民同志2004年9月曾经明确说过：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”

　　第六，《宪法修正案》增加了有关监察委员会的各项规定。在宪法第三章《国家机构》第六节后增加一节“监察委员会”，明确了国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等；与此相适应，对宪法有关条款内容作出相应修改。这些修改内容，贯彻了党的十八大以来党中央关于深化国家监察体制改革的精神，体现了推进改革试点工作取得的成果，为成立国家监察委员会和地方各级监察委员会提供了宪法依据，也反映了监察委员会设立后全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会、国务院和地方各级人民政府职权的新变化以及工作的新要求。

    经过5次修正的我国宪法，必将在中国特色社会主义新时代有力推动和保障党和国家事业发展，有力推动和加强我国社会主义法治建设。

　　五、深入学习宣传和贯彻实施宪法

    宪法作为国家的根本法，在党和国家事业中发挥着极为重要的、独特的作用。3月11日，在宪法修正案通过的当天，党中央发出《中共中央关于深入学习宣传和贯彻实施〈中华人民共和国宪法〉的意见》，就学习宣传和贯彻实施工作提出了明确要求。加强学习宣传和贯彻实施工作，需要着重把握好以下几点。

　　（一）习近平总书记关于宪法的重要论述是新时代依法治国、依宪治国的根本理论指引

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，以前所未有的决心和力度推进全面依法治国，形成了“四个全面”战略布局；把宪法摆在全面依法治国十分突出的位置，采取一系列有力措施加强宪法宣传教育，推动宪法贯彻实施，取得重大成效。

    栗战书委员长2018年3月27日在深入学习宣传和贯彻实施宪法座谈会上的重要讲话中指出：“党的十八大以来，习近平总书记围绕宪法作了一系列重要讲话和指示，推动我国宪法理论和实践达到新的历史高度。我们要认真学习、研究、阐释习近平总书记关于宪法的重要论述和要求，丰富和发展中国特色社会主义宪法理论。”

    习近平总书记关于宪法的重要论述非常丰富，具有鲜明的时代特征和实践特色，主要体现在：

　　（1）《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》（2012年12月4日）。

　　（2）《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日）。

　　（3）《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日）。

　　（4）关于国家宪法日作出的两次重要指示（2014年12月和2016年12月）。

　　（5）《在党的十九届二中全会上的讲话》（2018年1月18日、19日）。

　　（6）《在十九届中央政治局第四次集体学习时的讲话》（2018年2月24日）。

    习近平总书记关于宪法的重要论述，以下几方面内容具有鲜明特点和代表性：

　　一是强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是全面依法治国的总依据。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。

　　二是强调宪法是党和人民意志的集中体现。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。

　　三是强调全面贯彻实施宪法。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

　　四是强调在全社会弘扬宪法精神。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证人民依法享有广泛的权利和自由，维护最广大人民根本利益，实现人民群众对美好生活的向往和追求，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。

　　五是强调抓住“关键少数”。宪法实施同每一个国家工作人员的工作都密切相关。实行宪法宣誓制度，有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法。各级领导干部必须带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。

　　六是强调坚定宪法自信。我们坚定“四个自信”，要对我国宪法确立的国家指导思想、发展道路、奋斗目标充满自信，对我国宪法确认的中国共产党领导和我国社会主义制度充满自信，对我国宪法确认的我们党领导人民创造的社会主义先进文化和中华优秀传统文化充满自信。一段时间以来，有的人认为我们的宪法不如外国宪法，甚至经常拿外国宪政模式来套我们自己的制度。这不符合我国历史和实际，也解决不了中国问题。

　　七是强调宪法是我们党长期执政的根本法律依据。党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动。我们党首先要带头尊崇和执行宪法，把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

　　八是强调依宪治国、依宪执政同西方所谓“宪政”有着本质区别。一些人打出“宪政”牌，就是要通过对“宪政”这一政治概念进行学术包装，其目的是要拿“西方宪政”来框住我们，把中国共产党领导的社会主义国家打入“人治国家”甚至“专制国家”的另类。我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政。总体上说，在当代中国，“宪政”这个概念是不适用的。

　　（二）加强宪法学习宣传教育

    广泛深入持续开展宪法学习宣传教育，是全面贯彻实施宪法、全面依法治国的重要基础性工作。宪法在国家制度体系中具有统领性、总括性，宪法所规定的内容都属于国家重大问题和重大事项，事关全局和长远。因此，宪法的精神、原则和核心要义，必须经常讲、反复讲。

    深入推进宪法学习宣传教育，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，加强宪法和《宪法修正案》学习宣传教育工作，坚定宪法自信，增强宪法自觉，大力弘扬宪法精神，维护宪法法律权威，更好发挥宪法在全面依法治国、建设社会主义法治国家中的重大作用。

    深入推进宪法学习宣传教育，需要同中国近现代历史特别是中国共产党领导人民长期奋斗的光辉历程紧密结合起来，同我国改革开放和社会主义现代化建设取得的辉煌成就紧密结合起来，同推进全面依法治国、建设社会主义法治国家的实践成果和宝贵经验紧密结合起来，同新时代坚持和发展中国特色社会主义的伟大实践紧密联系起来，增强针对性、实效性。坚持理论和实践相结合，正确阐释新时代依宪治国、依宪执政的实质、内涵和意义，讲好中国宪法故事，使宪法精神深入人心，以宪法精神凝心聚力。

　　（三）深入推进宪法贯彻实施

    我国宪法实施的特点是多渠道、多方式、多主体，是一个动态的发展进程。主要有以下几种情况：

　　一是通过完备的法律法规和制度体系，推动和保障宪法实施。宪法是国家法律法规和各种制度的总依据，经常被称为“母法”。加强立法工作，形成完备的法律规范体系，是宪法实施的内在要求，也是宪法实施的基本途径。

　　二是通过发展国家各项事业、推进国家各方面工作，保证宪法规定得到充分的、有效的实施和落实。

　　三是宪法规定的直接适用，宪法中有一些规定具有直接适用的性质，不必通过其他途径和方式。

　　四是宪法中的有关规定，必要时，需考虑兼容性、调适性，作出合宪性判断和安排，以更好实现宪法的稳定性和适应性的统一。例如，1990年4月，七届全国人大三次会议在通过香港基本法的同时，还作出一个关于香港基本法的决定，明确：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。”

　　五是对于宪法法律没有明确规定的事项，必要时，根据宪法精神，可以采取创制性办法，及时妥善处理没有规定、没有先例的新情况新问题。例如，张德江同志在今年的全国人大常委会工作报告总结过去五年的主要工作时讲到：“根据宪法精神和有关法律原则，采取创制性办法及时妥善处理辽宁拉票贿选案有关问题。”

    中国特色社会主义进入了新时代，对全面依法治国特别是依宪治国提出了新的更高要求。我们应当更加注重发挥宪法的国家根本法作用，以宪法为根本活动准则，加强宪法实施和监督，维护宪法尊严和权威；以宪法为统领，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施；以宪法为总依据，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国轨道，把依法治国、依宪治国提高到一个新水平。

    宪法是我们党长期执政的根本法律依据，必须切实遵行、坚决维护。新时代坚持和加强党的全面领导，要善于把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来；同时，坚持依法治国和依规治党有机统一，推进党内法规制度体系建设。各级党组织和党员领导干部要自觉增强依宪治国、依宪执政观念，坚持法治，反对人治，对宪法法律始终保持敬畏之心，带头在宪法法律范围内活动，带头遵守、执行和维护宪法法律，不断提高依宪治国、依宪执政的本领。

    以上是我对中国宪法制度有关问题的一些个人理解和认识，仅供领导和同志们参考。不妥之处，敬请大家给予批评指正。谢谢大家。

    （沈春耀：十三届全国人大常委会委员，十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员，全国人大常委会法制工作委员会主任，全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任，全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会主任）