关于《关于延长授权国务院在北京市
大兴区等232个试点县（市、区）、天津市
蓟州区等59个试点县（市、区）行政区域
分别暂时调整实施有关法律规定
期限的决定（草案）》的说明

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    我受国务院委托，现对《关于延长授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟州区等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定（草案）》作说明。

    2015年12月27日，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》），授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。该《决定》授权将于2017年12月31日到期。

    为了进一步深入推进试点实践，更好地总结经验，人民银行、银监会起草了《关于申请延长农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点期限的请示》，报请国务院审议。国务院法制办收到此件后，征求了中央农办、全国人大常委会法工委、国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、国家林业局、保监会等单位的意见，有关单位均赞成将农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点延期1年。在此基础上，国务院法制办会同人民银行、银监会对有关文件作了研究、修改，形成了《关于延长授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟州区等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定（草案）》（以下简称草案）。2016年6月8日，国务院批复同意撤销天津市蓟县设立天津市蓟州区，以原蓟县的行政区域为蓟州区的行政区域。根据这一情况，草案名称中使用了“蓟州区”的表述。现就有关问题说明如下：

    一、试点工作开展情况和初步成效

    两年以来，根据党中央、国务院统一部署，人民银行、银监会等部门认真落实党的十八届三中全会精神，按照《决定》和《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）要求，在中央有关部门、各地方和试点县（市、区）政府以及各金融机构的支持配合下，积极推动“两权”抵押贷款试点工作稳妥有序开展。一是健全工作机制，完善制度体系。人民银行会同11个部门成立了“两权”抵押贷款试点工作指导小组，各试点地区均成立了工作小组，为试点工作提供有力保障。出台《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》等系列规章制度，建立专项统计监测制度等，有效保障试点工作有章可循。二是试点各环节稳妥有序推进。扎实推进确权颁证工作；90%以上的试点县（市、区）建立了农村产权交易中心或土地流转中心；1180家金融机构建立“两权”抵押贷款管理制度并落地试点业务，对不良贷款容忍度等方面也作了特殊安排。三是一些重点、难点问题开始破题。引入第三方评估机构等丰富抵押物价值评估方式；采取农村承包土地的经营权抵押物“预处置”模式，提前找好抵押物处置接受方，并通过与土地流转经营公司、农业龙头企业、担保公司合作等创新转让模式；设立风险补偿基金，探索引入农业保险和小额贷款保证保险等降低金融机构风险；等等。

    通过各方努力，试点工作取得阶段性成效：

    （一）有效激活“两权”融资功能，改进农村金融服务。截至2017年9月末，全国232个试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额295亿元，试点以来累计发放贷款448亿元；全国59个试点地区农民住房财产权抵押贷款余额196亿元，试点以来累计发放贷款261亿元。通过“两权”抵押增信，农户单笔贷款额度提高、利率降低，融资难、融资贵问题得到缓解，农村金融服务得到改善。

    （二）带动产业发展和农民增收，农民权益得到有效保障。一方面，通过培育发展农村产权交易市场，推动了“两权”价值发现和资源盘活，一批家庭农场、农民专业合作社通过“两权”抵押贷款，扩大生产规模，并通过吸纳农民就业和股份分红等形式带动农民增收。另一方面，健全价值评估体系以保障价值评估公允合理，防范因价值低估侵害农民利益。还通过落实农村承包土地的经营权抵押必须经过发包方和承包方同意、农民住房财产权抵押的借款人必须有其他合法长期住所等要求，以及严控贷款用途等制度设计，保护农民基本生活权益。

    二、延长试点期限的必要性

    在“两权”抵押贷款试点工作稳步有序推进的同时，也存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题，有必要延长试点授权期限。一是个别试点地区确权登记颁证等配套措施仍不完善。权属清晰是“两权”抵押融资的前提。按照中央要求，各省（区、市）农村土地确权登记颁证工作应于2018年底前基本完成。但确权工作情况复杂，个别试点地区仍存在确权未颁证的情况，制约了“两权”抵押融资功能的发挥，影响了试点进度。因此，需要进一步推动农村土地确权登记颁证工作，为试点全面铺开创造条件。二是抵押物处置机制仍有待进一步检验。建立有效的抵押物处置机制是试点的核心。尽管前期各金融机构创新设计了多种处置机制，但“两权”抵押贷款多为近年新增业务，出现违约并进入处置阶段的案例较少，有必要继续通过试点检验各项处置机制的成熟度和稳定性。

    三、试点延期的期限

    习近平总书记在十八届中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上指出，对关联度高、互为条件的改革试点，要统筹协调推进。考虑到“两权”抵押贷款试点与农村土地确权登记颁证、农村承包土地“三权分置”等改革密切关联，适当延长试点期限有利于同上述改革有效衔接，也有利于更好地检验贷款质量和抵押物处置机制的稳定性。因此，建议“两权”抵押贷款试点期限延长1年至2018年12月31日，相应将在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟州区等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的期限也延长1年至2018年12月31日。人民银行、银监会等有关部门将按照党中央、国务院部署，进一步加强组织领导、统筹协调和监督管理，继续坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，按程序、分步骤审慎稳妥推进试点，防范各种风险，并及时总结试点经验。

    草案和以上说明是否妥当，请审议。