国务院关于国有资产管理与体制改革情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    受国务院委托，现就国有资产管理与体制改革情况报告如下，请审议。

    一、国有资产管理与体制改革总体情况

    国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。党中央、国务院高度重视国企国资改革发展，改革开放以来，国有企业改革始终作为经济体制改革的中心环节，持续深入推进，国有资产管理体制不断完善，国有资产监管力度不断加强。党的十八届三中全会作出关于全面深化改革若干重大问题的决定，为国企国资改革指明了方向，提供了根本遵循。习近平总书记多次强调，要坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇，坚持把国有企业搞好、把国有企业做强做优做大不动摇，推进国有企业改革要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。李克强总理多次指出，国有企业改革发展要坚持社会主义市场经济改革方向，完善国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制，以解放和发展社会生产力为标准，提高发展的质量和效益。国务院成立了由马凯、王勇同志分别担任组长和副组长的国有企业改革领导小组，加强组织领导和指导把关，统筹研究和协调解决改革中的重点难点问题。目前，改革顶层设计基本完成，配套政策不断完善，重大改革举措迈出了实质性步伐，对重点难点问题进行了有益探索，取得了积极进展。

    （一）改革主体框架基本形成。

    2015年8月24日，党中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了深化国有企业改革的指导思想、基本原则、目标任务和重要举措，这是指导国有企业改革的纲领性文件，具有重要的里程碑意义。同时，确立了以《指导意见》为引领、以若干文件为配套的“1+N”政策体系。目前，已相继制定出台的13个专项改革意见或方案，共分为三类：第一类是改革完善国有资产管理体制、加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失、深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设等方面的5个专项意见；第二类是深化中央管理企业负责人薪酬制度改革等方面的5个专题方案；第三类是贯彻落实《指导意见》任务分工等方面的3个工作方案。此外，还有9个文件正在履行相关程序，相关配套文件即将全部制定完成。

    （二）国资监管的体制机制不断完善。

    一是加快推进国资监管机构职能转变。国务院国资委按照企业国有资产法、公司法等法律法规，围绕以管资本为主加强国有资产监管的要求，牢牢把握出资人职责定位，进一步明确国资监管边界，大力推进简政放权，全面清理规章和规范性文件，取消下放21项监管事项，宣布废止和失效33件规范性文件。二是探索以管资本为主改革国有资本授权经营体制。明确了国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司以及国有资本投资、运营公司与所出资企业的关系，在中粮集团有限公司、国家开发投资公司2家中央企业开展国有资本投资、运营公司试点，24个省级国资委改组组建了50家国有资本投资、运营公司。三是不断强化国有资产监督。健全规划投资、财务审计、产权管理、收益管理等制度，加强出资人监督，积极推进中央企业委派总会计师试点；加强和改进外派监事会监督，做深做实做细当期和事中监督，及时发现问题、揭示问题和报告问题。四是加强指导把关提醒。密切跟踪地方改革进展情况，及时协调解决改革中的重大问题，对地方出台的改革文件加强指导把关，确保改革始终沿着既定方向推进。

    （三）现代企业制度不断健全。

    一是推进国有企业功能界定与分类。明确了国有企业分类改革、发展、监管和考核的基本原则，完成了中央企业功能界定分类，并同步配套分类考核、差异化薪酬分配等措施，选择部分中央企业启动工资总额备案制、周期预算等分类管理试点。各地区有序开展国有企业功能界定工作，国有企业目标多元、定位不清、监管针对性不强等问题初步得到解决。二是推进公司制股份制改革。国有企业积极推进集团层面公司制改革，引入各类投资者实现股权多元化，大力推进改制上市。目前，全国国有及国有控股企业（不含金融类企业，以下简称全国国有企业）改制面超过80%，国务院国资委监管的中央企业（以下简称中央企业）及子企业改制面超过90%。截至2015年底，中央企业控股上市公司388户，中央企业61.3%的资产、62.8%的营业收入、76.1%的利润集中在上市公司。三是稳妥发展混合所有制经济。出台了国有企业发展混合所有制经济的意见，有序开展混合所有制改革试点，鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本。截至2015年底，中央企业中混合所有制企业户数占比达到67.7%。四是加强董事会建设。开展了规范董事会建立工作，提高企业科学决策水平和风险防范能力，85家中央企业集团层面建立了规范董事会，宝钢集团有限公司、中国节能环保集团公司、新兴际华集团有限公司、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团有限公司等5家中央企业开展了落实董事会选聘高级管理人员、业绩考核和薪酬管理等职权试点。

    （四）国有资本布局不断优化。

    一是推动企业重组整合。中央企业从2012年底的115家调整到目前的106家，提高了产业集中度，减少了同质化竞争，提升了专业化水平，增强了产业协同效应。二是优化布局结构。国有资本更多向关系国家安全和国民经济命脉的行业和领域集中，国有资产在军工、电信、民航、能源等重要领域占比达到90%以上。持续推进国际化经营，积极参与“一带一路”建设和国际产能合作，境外经营规模不断扩大，业务范围不断拓展。2012—2015年，中央企业境外经营单位资产、营业收入和利润占总额的比重平均为11.9%、17.3%、8.3%。三是加快产业升级。国有企业大力实施创新驱动发展战略，加大研发投入，加强自主创新和协同创新，推动大众创业万众创新，改造升级传统产业，积极发展战略性新兴产业，在新能源、新材料、高端装备制造等方面逐步形成竞争优势。目前，中央企业牵头组建了141个产业技术创新战略联盟，发起和参与了179支创新发展基金，构建了247个创新创业平台。四是处置低效无效资产。通过进场交易、兼并重组等方式，实现低效无效资产稳妥有序退出，加快退出长期亏损、产业前景不明、缺乏控制力的资产，推进“去产能”和处置“僵尸企业”工作。自2012年以来，中央企业通过产权市场处置低效无效资产1080亿元。五是加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。国有企业办学校、公检法机构向地方移交工作基本完成，部分企业办医院移交地方或进行改制。驻黑龙江省中央企业分离移交“三供一业”试点工作基本完成，河南、湖南、重庆试点工作全面推进，辽宁、吉林、广东、海南、四川、贵州试点工作正式启动。

    （五）国企党建工作不断加强。

    坚决贯彻落实中央要求，针对巡视发现的问题，采取有力措施，加大整改力度，确保中央企业党建工作严起来、实起来、强起来。一是严格落实管党治党主体责任。认真组织开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育，着力查找和解决突出问题。研究制定中央企业党建工作责任制实施办法和考核评价办法，把党建工作纳入领导班子综合考核。扎实开展巡视工作，从严监督管理企业领导人员，对班子不团结、工作不在状态、决策有重大失误的9家中央企业、11名正职领导人员进行了组织调整。二是探索坚持党的领导与完善公司法人治理结构相结合的有效途径。进一步明确企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。推动党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，健全党的基层组织，加强党员教育管理，有效发挥党组织作用。三是坚持不懈抓好党风廉政建设和反腐败工作。严格落实“两个责任”，把纪律和规矩挺在前面，深入贯彻落实中央八项规定精神，坚决反对“四风”，保持惩治腐败的高压态势，为改革发展营造风清气正的环境。

    通过持续深化改革、转换机制，国有企业发展质量和运行效率不断提高，为推动经济社会发展作出了重大贡献。一是规模实力明显提升。截至2015年底，全国国有企业资产总额119.2万亿元、所有者权益40.1万亿元，分别为2012年的1.5倍和1.4倍；其中，中央企业资产总额47.6万亿元、所有者权益15.9万亿元，均为2012年的1.3倍；2012—2015年，中央企业国有资产年均保值增值率为106%。二是科技创新成绩显著。2012—2015年，32.1%的国家科技奖励、46.1%的科技进步一等奖、40%的国家技术发明一等奖由中央企业获得，其中12项国家科技进步特等奖，中央企业获得了10项；取得了载人航天、探月工程、深海探测、高速铁路、特高压输变电、第四代移动通信(4G)网络等一批具有世界先进水平的重大科技创新成果，自主研制的C919大型客机总装下线，“华龙一号”示范工程进入全面建设阶段。三是“走出去”步伐加快。国有企业特别是中央企业成为我国参与国际竞争的重要力量，目前中央企业境外投资额约占我国非金融类对外直接投资总额的60%，对外承包工程营业额约占我国对外承包工程营业总额的60%，境外业务逐步由能源、矿产资源开发拓展到高铁、核电、特高压建设运营等领域。四是支撑作用明显增强。2012—2015年，全国国有企业累计上缴税金15.4万亿元，中央企业累计上缴国有资本收益3386亿元；截至2015年底，全国国有企业国有股减转持充实社保基金累计2563.2亿元，占财政性净拨入的35.3%；国有企业积极参与定点扶贫和援疆、援藏、援青，中央企业定点帮扶246个国家扶贫工作重点县，占全国的42%。

    此外，国有企业在落实宏观调控政策、实施国家重大战略、支持国防现代化建设、服务国家外交大局、承担重大工程项目、保障能源资源安全以及抢险救灾、节能减排、社会公益等方面也发挥了带头表率作用。

    二、存在的主要问题

    （一）国资监管针对性有效性有待进一步增强。

    一是政企不分、政资不分问题仍然存在。经营性国有资产尚没有实现集中统一监管，还存在多头管理、职责不清的问题。国有资产出资人权利未落实到位。二是以管企业为主向以管资本为主的转变还不到位。各级国资监管机构仍存在管得过多过细问题，出资人监管定位不准、审批备案事项多等现象不同程度存在。三是监督机制尚不健全。国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业还比较突出。各种监督方式存在资源不共享、协同不到位等问题。

    （二）企业经营管理体制机制有待进一步完善。

    一是规范董事会建设有待加强。董事会职权尚未完全落实到位，外部董事来源单一、总量短缺，国资监管机构、董事会和经营管理层之间的关系需进一步理顺。二是企业党组织与其他治理主体的权责边界还不够清晰。一些企业的党建工作总体要求未纳入公司章程，党组织参与重大问题决策、落实党管干部原则的方法和程序有待完善。三是企业内部三项制度改革还不到位。管理人员能上不能下、员工能进不能出、收入能增不能减等问题依然存在，冗员过多、“人浮于事”等问题仍然比较突出。四是管控模式和运行效率仍需提高。集而不团、管而不控的现象仍然存在，部分企业管理层级多、法人链条长、管理效率低下，部分企业控股公司小、散、差，重复投资、同业竞争问题突出。

    （三）发展方式仍需进一步转变。

    一是结构性矛盾突出。国有企业布局总体偏“重”，大多处于传统重工业行业，分布领域过宽过散，产业集中度低，主业不精干，“大而全”问题依然存在；企业扭亏增盈、化解过剩产能、处置“僵尸企业”等任务繁重。二是创新驱动能力不强。创新动力不足、活力不够，缺乏具有自主知识产权的关键技术和知名品牌，一些大型成套设备、核心元器件、关键原材料仍依赖进口。三是国际化经营能力急需提升。统筹国际国内“两个市场、两种资源”的能力不够，缺乏与国际化经营相适应的高素质复合型人才队伍。

    （四）环境条件仍需进一步改善。

    一是国有企业办社会职能和历史遗留问题未完全解决。目前全国范围内仍然存在大量国有企业办社会机构，离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等历史遗留问题较为突出，人员管理、运营费用负担沉重，严重制约了国有企业的改革发展。二是改革舆论环境十分复杂。对国有企业的地位作用、改革方向路径仍存在私有化、去国有企业等错误观点。三是改革容错机制有待完善。改革创新、先行先试中容错制度不健全，影响了部分企业领导人员的积极性、主动性、创造性。

    三、下一步工作措施

    全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚定不移深化国企国资改革，坚持以改革促发展，下决心瘦身健体、苦练内功，打好国有企业提质增效攻坚战，努力做强做优做大国有企业，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力。重点做好五个方面工作：

    （一）以管资本为主加强国有资产监管，提高监管的科学性和有效性。

    一是推进职能转变。准确把握国有资产监管机构的出资人职责定位，科学界定监管边界，研究制订出资人监管权力和责任清单，该管的科学管理、绝不缺位，不该管的依法放权、绝不越位。2016年底前在国资监管机构职能转变、机构调整上取得实质性进展。二是以管资本为主改革授权经营体制。稳步推进改组组建国有资本投资、运营公司试点，通过投资融资、产业培育、资本整合，推动产业转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动。三是创新监管方式。以管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全为重点，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，完善监管方式、优化监管流程、强化章程管理，发挥股东代表和董事会作用，推进分层分类监管，提高监管效率。四是防止国有资产流失。进一步加强出资人监督，充分发挥外派监事会作用，强化对关键业务、重点领域、重要环节以及境外资产的监督。整合各类监督力量，建立工作会商机制，形成监督合力，提高监督效能。推动国有资产和国有企业重大信息公开，自觉接受社会监督。

    （二）着力构建现代企业制度，强化国有企业市场主体地位。

    一是加快股权多元化改革。加快推进国有企业集团层面公司制改革，通过分类管理、调整国有持股比例等措施，逐步优化国有股权结构。积极稳妥发展混合所有制经济，开展国有控股混合所有制企业员工持股试点，允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。二是健全公司法人治理结构。重点推进国有独资、全资公司建设规范董事会，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用和党组织的政治核心作用。加快推进董事会依法行使中长期发展战略规划、高级管理人员选聘、业绩考核、薪酬管理和职工收入分配、重大财务事项管理等职权的试点工作。改进董事会和董事评价办法，加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道。三是转换企业经营机制。压缩管理层级，精简业务链条，优化管理流程，强化关键资源、核心业务的集约化管控，力争在3年内多数中央企业管理层级由目前的5—9级减至3—4级以下、法人单位减少20%左右。严格定岗定编定员，精简管理部门和人员，深化企业内部劳动、人事、分配制度改革，加快构建更加符合市场经济要求的劳动用工、人事管理和收入分配机制，控制连续亏损、从事非主营业务等企业的员工总量。四是加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。推进国有企业“三供一业”和所办医疗、教育、市政、消防、社区管理等机构分离移交以及厂办大集体改革、离退休人员社会化管理工作。

    （三）加快推进供给侧结构性改革，推动国有企业瘦身健体、提质增效。

    一是优化国有资本投向。加大国有资本在国防军工、重大基础设施、重要资源、公共服务等领域的投入力度。围绕互联网、智能制造、信息技术、节能环保、海洋工程等战略性新兴产业，通过以股权为纽带的专业化整合、建立产业战略联盟等方式，培育经济增长新动能。二是推动重组整合。加大集团层面的兼并重组，进一步精干主业，推动产业链关键业务重组整合，优化配置同类资源，实行专业化运营，提升中央企业整体功能和运行效率，打造一批具有较强竞争力的跨国公司。通过国有资本投资、运营公司平台，优化整合、分类处置国有资产，鼓励国有企业与非国有企业进行战略合作、资源整合、融合发展。通过市场化方式，实现企业资产负债规模更趋合理，建立企业资本金约束机制。加强国有资产交易监管，防止逃废金融债务。三是加快化解过剩产能。建立优胜劣汰市场化退出机制，对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准要求和长期亏损的产能过剩企业，坚决实施关停并转或剥离重组。今明两年中央企业压减10%左右的钢铁、煤炭现有产能。采取强化管理、改造提升、债务重组、关闭撤销、破产清算等方式，积极稳妥处置“僵尸企业”。四是深入实施创新驱动。推进科技创新、管理创新和商业模式创新，加强共性关键技术攻关，突破和掌握一批核心关键技术。大力推动大众创业万众创新，结合“互联网＋”行动和大数据发展战略，发展众创、众包、众扶、众筹，建设国家“双创”示范基地和专业化众创空间。落实“中国制造2025”战略，加大技术改造和设备更新力度，扎实开展“增品种、提品质、创品牌”专项工作，不断提高产业发展水平和产品竞争力。五是持续推进国际化经营。积极参与落实“一带一路”、周边国家互联互通、非洲“三网一化”等国家重大战略，深化国际产能和装备制造合作，优化海外市场布局，提升全球资源配置能力。

    （四）落实全面从严治党要求，加强和改进国有企业党的建设。

    一是落实全面从严治党主体责任。推进国有企业改革，党的领导只能加强，不能削弱。落实党建工作责任制，将党建工作考核评价与企业领导人员综合考核评价有机结合，落实党组织书记的党建工作第一责任人职责和班子成员的“一岗双责”，强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。二是明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位。推动企业将党建工作总体要求纳入公司章程，进一步明确企业党组织在公司治理机制中的职责权限，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，推动党组织发挥政治核心作用组织化、制度化、具体化。三是加强企业领导班子建设。坚持“好干部”标准，从严选拔企业领导人员，加强日常教育监督管理，健全问责机制；持续优化班子结构，增强班子整体功能。四是强化“两个责任”落实。把严明政治纪律和政治规矩摆在首要位置，牢固树立“四个意识”。贯彻落实好廉洁自律准则和纪律处分条例，持之以恒贯彻落实中央八项规定精神，坚决防止“四风”反弹。认真扎实做好巡视工作，切实用好巡视成果，对巡视中发现的问题逐项认真整改。严肃查处违纪违法问题。

    （五）加强组织领导，推动重点改革措施尽快落地。

    一是强化责任落实。细化任务分工方案，明确责任主体，理清责任链条，任务层层分解，责任层层落实，压力层层传递，确保每项工作、每个环节能定责、可追责。加强督查督导，建立定期督办和专项督查制度，对发现的苗头性、倾向性问题及时把关提醒。二是坚持试点先行。抓好落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、部分重要领域混合所有制改革等十项试点工作，尽快形成可复制、可推广的经验。注重发挥基层首创精神，紧密结合地方和中央企业实际开展差异化探索实践。三是创造良好环境。深入推进“放管服”改革，加快政府职能转变，完善国有企业改革相关法律法规和配套政策，探索建立改革创新的容错纠错机制，营造鼓励创新、宽容失败的文化氛围，充分调动国有企业干部职工的干事创业积极性。强化舆论宣传引导，最大限度地凝聚共识，形成推动改革的强大合力。