慈善法对个人求助行为不禁止

    □　法制日报记者　　蒲晓磊

    热点:“管理成本”改为“管理费用”

    回应:慈善组织应充分高效用好善款

    3月16日,十二届全国人大四次会议举行全体会议,表决通过了慈善法。我国第一部慈善法,经过列入十一届、十二届全国人大常委会立法规划的推动,终于落地开花,并将于9月1日起施行。

    在2015年10月30日慈善法草案首次提请审议后的139天时间里,经过了全国人大常委会、全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会,最后经过全国人大会议审议,依法有序,层层递进,在中国立法史上留下了深深的印迹。

    “赴广东深圳、云南昆明、北京和天津调研,与民政部、财政部、国家税务总局相关部门负责人多次座谈讨论,经过常委会的两次审议、法律委员会的6次审议、大会主席团常务主席会议的3次审议和大会主席团会议的3次审议,并经过全国人大代表的审议和庄重表决,可以说,作为民主立法、科学立法典范的慈善法,是一部成功的法律,实现了慈善制度的顶层设计,构建了我国慈善领域的基本制度。”全国人大常委会法工委原副主任阚珂说。

    当《法制日报》记者采访阚珂的时候,刚刚卸任全国人大常委会法工委副主任的他,本来是不打算再说了,用他自己的话就是“这几天说得可是够多了”,但看到当下一些舆论对慈善法的热议,阚珂在为这部法律能引起人们关注感到欣慰的同时,觉得有必要对一些规定的由来和立法原意作出说明。

    “慈善法更多的是规范慈善组织的活动,对它的要求必须更加严格。我想,当务之急是准确解读法律,使各方面很好地理解它、掌握它、把握它。其次,是做好法律实施前的各项准备工作,以便正确有效地实施法律。”阚珂说。

    前后对比慈善法第六十条:原草案中的“管理成本”修改为“管理费用”；慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出,修改为“不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十”。

    “之所以对年度支出标准和年度管理费用设定了具体的数据,是为了使得法律具有可操作性。在调研过程中,慈善组织和地方政府有关部门都提出了这一要求,希望能够具体化。因此,这也就有了将二审稿中的授权‘国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门规定’这样的原则性规定进行了细化。”阚珂解释。

    阚珂指出,在关注法律规定的慈善组织的慈善活动年度支出标准和年度管理费用标准的时候,需要了解慈善法规定的两个相关原则:

    一是“慈善组织应当积极开展慈善活动,充分、高效运用慈善财产”。这是要求慈善组织把募集来的财产尽快地用于慈善活动,而不能沉淀太多,应当把募集的社会公共资金及时用到需要的地方。

    二是“慈善组织要遵循管理费用最必要原则,厉行节约,减少不必要的开支”。慈善组织在根据自己章程规定的宗旨,尽快将慈善财产用到相应慈善活动和相应慈善领域当中去的同时,要尽量减少不必要开支,节省费用,在办公、人员出差等费用标准的设定上,都不能是高的标准。

    “立法的一个主导思想就是善款要用好并尽量地快用,多做雪中送炭的事情。”阚珂说。

    热点:管理费用标准从15%修改为10%　

    回应:促进慈善组织规范运作又符合实际

    无论是在全国人大会议期间,还是慈善法经大会表决通过后,慈善组织的年度管理费用一直都是备受关注的焦点,而这一规定也是草案实质修改的38处之一。

    提请大会审议的慈善法草案,关于年度管理费用的规定是不得超过当年总支出的15%,在最终的表决稿中,这一数据被修改为10%。

    事实上,这一数据从设定到调整再到通过,可谓是经历了一番曲折。

    今年1月,全国人大常委会法工委与民政部、财政部、国家税务总局的有关部门一起专门研究了管理成本的比例问题,并在北京和天津就慈善组织管理成本作了专门调研。在这期间,民政部也对慈善组织管理成本作了测算。

    阚珂介绍,调研和测算都发现,募集财产能力强、规模大的基金会,能够达到国务院《基金会管理条例》中“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”的规定,但规模小的基金会要达到管理费用不超过10%,还有一定困难,考虑到要让这些小的基金会逐渐成长起来,就规定了15%这个数据。

    但这一数据在大会审议过程当中,有几十位代表反对,认为15%的比例太高,建议进行修改,并提出了10%、6%、5%等多个版本的意见。

    对于代表的这些意见,全国人大法律委员会在认真研究后认为,确定慈善组织开展慈善活动的支出和管理费用的标准,既要有利于促进慈善组织规范运作,又要符合实际。法律委员会建议将“年度管理费用不得超过当年总支出的15%”修改为“不得超过当年总支出的10%”。

    最终,规定这一数据的慈善法草案在大会表决时得以通过。

    但考虑到一些特殊情况,尤其是一些小的基金会无法达到10%的管理费用标准而影响慈善工作,慈善法在这方面还作出专门规定,“特殊情况下,年度管理费用难以符合10%的规定的,应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况”。

    “可以说,70%和10%两个数据的确定,既以现行的《基金会管理条例》相关规定为基础,又分别开了‘口子’,实现了人大代表提出的修改意见,也能符合实际,最终获得了大会表决通过,这遵从了科学立法和民主立法的原则。”阚珂说。

    “需要说明的是,现在法律规定的10%的管理费用标准,是对具有公开募捐资格的基金会的规定,对于定向募集款物的基金会没有作这个规定。有关其他的慈善组织的管理费用标准,要由民政部会同财政部、税务总局等部门根据这样的原则来作规定。”阚珂说。

    “在北京市注册登记的基金会有378家,其中,公募基金会41家、非公募基金会337家,公募基金会大体占到北京市基金会总数的10%多一点。天津市注册登记的基金会有64家,其中公募基金会20家、非公募基金会44家,公募基金会不到整个基金会的三分之一。”阚珂介绍,从全国看,公募基金会占基金会的总数比例其实很低。

    热点:个人不得开展公开募捐　

    回应:对个人求助行为不禁止

    慈善法在对慈善组织进行规范的同时,对于个人公开募捐的行为也作出了禁止性规定。

    慈善法第二十六条规定,不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。

    从这一规定可以看出,个人公开募捐的行为不被法律所认可,如果个人想公开募捐,还是要通过有资格的慈善组织来开展。“之所以不主张个人去公开募捐,是因为无法对其进行有效监管。”阚珂说。但他同时强调,对于个人的求助行为,慈善法并不禁止。

    在近期的舆论热议中,这条规定之所以反响热烈,是因为没能理解个人募捐与个人求助的不同含义。

    慈善法规定的慈善募捐,是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动。它的受益对象是不特定大多数人,是公益。而个人求助行为,则是为本人需要而募集财产,这是为私益不是公益。

    “个人或者亲属遇到困难,个人向社会募集一些钱来解燃眉之急,有人愿意捐款帮助,这个可以理解,也很正常,自然人、法人想捐钱给谁都没有限制。但在善款的使用上,如果出了问题,也很难追究法律责任,通常也只能是进行道德上的谴责。”阚珂说,慈善法的一个立法思路,就是把慈善活动逐步引导到通过慈善组织来做,使慈善事业依法有序健康发展。