点滴见证慈善事业立法进程

　　郑功成,迄今连任三届的全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员,中国社会保障学会会长,中国人民大学教授。长期从事社会保障、收入分配及与民生相关领域研究,是“维护社会公平正义与保障国民共享发展成果”“中国社会保障改革与发展战略”“慈善事业立法研究”等多个国家重大科研项目与决策咨询项目的首席专家。　杨晋峰　摄　　

　　3月9日,慈善法草案提交十二届全国人大第四次会议审议,这意味着中国即将迎来首部慈善法。为此,全国人大代表、十二届全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员郑功成等了7年。早在2009年,他就曾在接受采访时预测慈善法会马上出台。

　　虽然这部法律姗姗来迟,但让郑功成在参与法律草案起草与全国人大常委会一审、二审时没有想到的是,慈善法草案最终会提交全体大会审议。“有些意外但也合情合理,因为这的确是一部很特殊的法律。”郑功成已当了三届全国人大常委会委员、内务司法委员会委员,参与了多部法律的制定工作,即便如此,在他看来,慈善法还是很特殊的一部法律。

　　3月5日,这位自上世纪90年代起就开始见证慈善事业起步、发展的专家,接受了《法制日报》记者专访,独家披露了慈善和慈善法草案背后的很多故事。

　　两位老人

　　聊慈善法草案之前,理应先了解新中国慈善事业发展的进程。一直研究社会保障的郑功成很早就开始关注慈善。早在1998年,他就曾出版过慈善方面的专著。在他看来,新中国成立后,社会一度对慈善事业是排斥的,慈善事业被斥为“封建”“虚伪”。直到改革开放后的上世纪90年代,慈善事业才重新进入人们的视野。这样的变化离不开他十分敬重的两位老人。

　　1994年,民政部的老部长崔乃夫创办中华慈善总会,这是新中国成立之后,第一个正式公开以慈善冠名的组织。

　　中华慈善总会成立不久,1995年,郑功成向崔乃夫提出建议,由政府出面设立慈善奖项,鼓励社会各方参与慈善活动。不过,对于是否要评选“慈善家”“慈善奖”,当时引发了一些争议,认为有可能会是一把“双刃剑”,于是不了了之。郑功成说:“现在看,当时的这些做法谨慎有余,不过对慈善的理念等还是有影响的。”

　　提到崔乃夫,郑功成认为,这位老部长对中国的社会保障改革与慈善事业发展都有开拓之功,“他很有远见,那时候就特别强调一点——慈善要有公信力。”郑功成说,直至2014年年底见到自己时,老人家仍反复强调,中国的慈善事业必须是“真善”,不能是“伪善”。

　　让郑功成敬重的另一位老人,是做过中华慈善总会第二届会长的民政部老部长阎明复。“他是个有菩萨心肠的人。”郑功成说,1998年,张北地震发生,香港的一些演艺界人士纷纷登台献艺慷慨解囊,但内地演艺界却毫无动静。见此情景,阎明复给相声演员姜昆打了个电话,最后姜昆依靠自己的关系,牵头组织内地演艺明星赈灾募捐演出。

　　“可以看出,那个时候整个社会对慈善不了解,不关注,也不参与。慈善事业发展很缓慢,政府也没有太积极推动。”郑功成说,进入本世纪后,慈善事业被纳入政府工作视野。2005年9月,民政部曾经向全国人大和国务院法制办公室提出起草慈善事业促进法的立法建议。2006年民政部拿出过一个法律草案,但随后被搁置。

　　几个节点

　　事情出现转机是在2008年汶川地震以后。这场巨大灾难,极大地激发了人们的慈爱之心,慈善事业可以说达到了一个特殊的高度。

　　2009年,民政部开始进行调研,研究慈善法的起草工作,但由于各方面的条件尚不成熟,最终搁浅。与此同时,在2009年和2010年,全国人大内司委也对慈善法进行调研,希望能同步出台慈善法和社会救助法,但也因多种原因搁浅。直至2013年,在讨论十二届全国人大立法规划时,因为国务院的社会救助暂行办法刚刚出台,所以原先一直排在慈善法之前的社会救助立法的优先位置挪后了,慈善法由此迎来了优先立法的契机。特别是党的十八届四中全会明确提出全面依法治国的方略后,国家立法机关主导立法逐步体现,随即明确由全国人大内务司法委员会牵头主持慈善法的法律起草工作。2014年11月,国务院出台关于促进慈善事业健康发展的指导意见,这是新中国成立以来第一个由中央政府发布的专门关于慈善事业的政策性文件。

　　作为亲历者,郑功成对立法节点记得清清楚楚。2014年2月,全国人大慈善法起草领导小组成立,同时成立的还有由全国人大内司委内务室和民政部社会福利与慈善事业促进司等工作人员组成的工作小组。从2014年2月到2015年10月,历时一年多,慈善法草案提请全国人大常委会首次审议,2015年12月进行了二次审议,直至此次升格提交大会审议通过。

　　“特别快。”郑功成甚至用“罕见”来形容慈善法草案的出台速度。不仅仅出台速度快,而且还提交大会审议通过,他坦言自己都没有想到。“虽然意外,但也合情合理。”郑功成说,从法律地位上讲,慈善法不是一部十分重要的基本法律,但是它有特殊的价值。“可以说,它跟每一个人都相关。可以调动每个人的善心爱心,使慈善变成社会事业,这是最为特殊的意义。不是制度本身有多重要,而是包含了整个社会的核心价值观,弘扬我们的传统社会美德。从这个意义上讲,提到全体会议上来讨论是最好的”。

　　除了速度快,此次慈善法草案在民主立法、科学立法方面也相当充分。郑功成回忆说,在法律草案起草过程中,各种各样有关于慈善法草案的研讨会就有上百场,很多学界专家与业内人士都参与进来。

　　“尽管最初大家的分歧很多,但最后逐渐形成共识,这也就使得慈善法草案的第一审稿的质量就非常高。”郑功成如此评价。

　　不少焦点

　　然而,慈善法草案在起草和审议阶段,并非一帆风顺,郑功成对此印象深刻。比如,关于慈善的范围,到底是“小慈善”还是“大慈善”?网络募捐要不要管,怎么管?信息是不是要公开,公开到什么程度……很多问题曾引发巨大争议。

　　这其中最为跌宕的就是有关慈善信托的规定,历经了“一上一下再上”的跌宕起伏。到底要不要专设一章,有的主张单独设章；有的却认为信托法中已有公益信托的内容,没有必要再重复立法。对此,郑功成力主单列一章。“基于两个原因。首先,信托法中的公益信托条款,颁布20年从来没有激活过,慈善立法应当做出专门回应；其次,慈善信托作为一种行善的方式既是慈善行为也具有慈善组织的含义,这种行善方式符合我们的传统文化,中国人讲究传承,慈善信托会永久存在,这就为一些富人们行善提供了可供选择的新途径,所以,应该得到发展”。最终,慈善信托作为专门一章。

　　在慈善法草案中,最受关注的还有一个问题,就是税收。

　　“税制很关键,但是从法律上讲,慈善法不可能解决这个问题,但一点不解决也说不过去,那么解决到什么程度,可谓琢磨来琢磨去。”郑功成说,立法机关在慈善法草案中作出对慈善的税制起推动作用的几处规定。比如,强调慈善组织的公平税制待遇和税收减免待遇。再比如,对于扶贫济困的,规定采取特殊的税收优惠政策。

　　“这样一来,既没有影响税种和税率,又明确采取特殊的税收优惠政策。这就是慈善法草案对慈善税制的贡献。所以,说慈善法草案对慈善税制没有贡献,那是讲不通的。”郑功成说。

　　“立法的最终目的,就是要形成人心向善的社会氛围,造就人人能够行善的制度环境。”郑功成最后强调。