全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会:

    为深入贯彻实施民族区域自治法，促进民族地区经济社会发展，确保民族地区如期全面建成小康社会，全国人大常委会决定2015年对民族区域自治法实施情况开展执法检查，由全国人大民族委员会组织实施。这是31年来常委会第二次就民族区域自治法的实施开展执法检查。

    常委会成立了民族区域自治法执法检查组，由沈跃跃、张平、向巴平措、艾力更·依明巴海副委员长和全国人大民族委员会主任委员李景田为领队，34位常委会委员、专门委员会委员和全国人大代表为成员，国家民委、发改委、财政部、交通部、水利部、教育部、环境保护部、文化部、卫生计生委、国务院扶贫办等10部门派员参加工作。

    这次检查的重点是：民族地区的基础设施建设情况，生态保护和补偿机制的建立及落实情况，少数民族干部选拔配备和发展民族文化教育及培养各类人才的情况，民族区域自治法配套法规制定情况等。

    6月23日,召开了执法检查组第一次全体会议，听取国家民委、发改委、财政部、交通部、水利部等5部门贯彻实施民族区域自治法的情况汇报，教育部、环境保护部、民政部、文化部、卫生计生委、国务院扶贫办等6个部门提供了书面汇报材料。

    7月至9月，检查组分为5个小组，到内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏、吉林、贵州、云南、甘肃、青海等10省区开展实地检查，召开58次座谈会，广泛听取各方面的意见和建议。现将有关情况报告如下，请审议。

    一、贯彻实施民族区域自治法成效显著

    （一）国务院及其各部门高度重视民族区域自治法的实施。

    国务院从2000年开始，陆续将155个民族自治地方都纳入了西部大开发范围或比照西部大开发政策予以扶持；2005年出台了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称国务院若干规定）。2008年起，陆续量身定制了进一步促进宁夏、广西、新疆、云南、内蒙古、贵州，以及青海等省藏区经济社会发展的政策文件。此外，还通过制定“十二五”规划纲要、少数民族事业“十二五”规划、扶持人口较少民族发展规划、兴边富民行动规划等一批规划纲要，将上级国家机关对民族地区的法定帮扶职责加以具体落实。

    国务院各有关部门依法履行上级国家机关对民族自治地方的职责，进一步加大对少数民族和民族地区的扶持力度。比如，发改委注重从民族地区的实际出发，实行区别对待、政策倾斜，“十二五”以来，累计安排中央预算内投资约541亿元支持民族地区改善交通基础设施条件，累计安排约480亿元支持民族地区农林水利建设，累计安排430亿元用于民族8省区的教育、医疗卫生、文化等社会领域，改善当地群众公共服务条件。财政部2010年制定的《中央对地方民族地区转移支付办法》，已覆盖全部民族地区。2014年共安排转移支付520亿元，较上年增长12.1%。国务院扶贫办先后出台的3个中长期扶贫开发规划，都把民族地区扶贫工作作为重要部分加以倾斜,“十二五”期间，向民族8省区累计安排中央财政扶贫资金807.6亿元。教育部会同有关部门优先谋划民族教育发展，财政资金优先保障民族教育投入。国家民委联合有关部门，积极督促民族区域自治法实施中重点难点问题的研究解决。交通运输部注重在制定规划和有关政策时，考虑民族地区的特点和需要，在项目安排和重大项目投资方面对民族地区给予倾斜。水利部加强民族地区水利规划和顶层设计，不断加大投入，加快民族地区水利基础设施建设，改善当地生产生活条件和生态环境。环境保护部、民政部、文化部、卫生计生委等部门也都从各自职责出发，积极促进民族地区发展。

    （二）民族地区经济快速发展。

    民族区域自治法颁布实施以来，少数民族和民族地区经济社会各领域改革发展取得丰硕成果。1984年到2013年底，民族自治地方的经济总量由680.95亿元增加到了64772亿元，按可比价格计算增加了16倍；城镇居民人均可支配收入由585元增加到了22699元，增长了38倍；农民人均纯收入由299元增加到了6579元，增长了21倍。

    基础设施建设成就显著。截止到2014年，民族8省区公路总里程达到108.5万公里，是“十五”末的2倍。二级及以上公路里程达到10.2万公里，是“十五”末的2.3倍。以往被称为“地无三尺平”的贵州，今年底，将实现全省“县县通高速”，成为全国第9个县县通高速的省份。2014年，内蒙古自治区完成水利建设投资150亿元，为历史最高水平；云南昆明连接8个自治州的公路均为高等级公路，全省78个民族自治地方县已有72个通高等级公路，乡镇通沥青（水泥）路率达100%，建制村通公路率达100%。

    （三）民生显著改善。

    民族教育事业快速发展。从学前教育到高等教育的民族教育体系已经形成。2014年，全国各级各类学校少数民族在校生达到2501万人，占全国各级各类学校在校生总数的9.6%。双语教育稳步推进，目前全国有21个民族使用29种文字进行双语教学，接受双语教育的学生410万人，双语教师23.5万人。55个少数民族都有了本民族的本科生、硕士生和博士生。西藏自治区在全国率先实现15年免费教育。新疆南疆地区实现了14年免费教育。甘肃省临夏回族自治州在全省率先实现学前到高中的免费教育。

    医疗卫生条件明显改善。民族地区新农合制度不断完善，参合率稳定在95%以上，政府补助标准从最初的人均20元提高到2015年的380元，政府范围内住院费用报销比例提高到75%左右。全面推开22种重大疾病保障试点。在新疆、内蒙古、宁夏、青海等民族地区，每千人医疗卫生机构床位、每千人卫生技术人员数等都接近全国平均水平。少数民族群众健康状况不断得到改善，内蒙古、广西的人均预期寿命已经高于全国平均水平。民族医药得到发展，全国设有15个少数民族医药为主的医院200余所，民族地区大多数村卫生室和部分社区卫生服务机构都能够提供民族医药服务。

    民族地区社会保障在30年间也实现了从无到有、待遇从低到高、覆盖范围从城市到乡村的发展。

    （四）文化事业蓬勃发展。

    国家十分重视促进民族地区文化事业的发展，投入大量资金保护少数民族文物和非物质文化遗产项目，推进民族地区广播电视村村通、乡镇综合文化站、农家书屋、地市级公共图书馆、文化馆、博物馆等重点文化惠民工程建设。

    到2014年，全国建立民族文字图书出版社32家，民族语言文字类音像电子出版单位13家，民族文字报纸99种。民族自治地方有广播电台73座，电视台90座，公共图书馆758个，文化馆795个，博物馆475个，建成“公共电子阅览室”站点5417个。国家还先后举办了四届少数民族文艺汇演和十届全国少数民族传统体育运动会，展现了多彩纷呈的民族文化。

    （五）少数民族合法权益得到充分保障。

    少数民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰受到尊重，合法权益得到保障。

    目前，全国5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）的自治区主席、自治州州长、自治县（旗）县（旗）长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。同时，注重合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的干部，切实保障自治机关各民族的平等权利。

    每个民族都有全国人大代表和全国政协委员。少数民族干部和人才培养受到重视，目前，我国少数民族干部已达到290多万人，比1978年增长了3倍多。包括5个自治区在内的13个省级公务员主管部门，在招录公务员时都结合实际专门制定了针对少数民族考生的照顾措施。155个民族自治地方的少数民族干部比例，大都接近、有的超过少数民族人口占当地总人口的比例。

    （六）民族团结进步事业不断巩固发展。

    国务院及其各部门以多种形式扎实开展民族团结进步创建活动，增强“四个认同”，深化“三个离不开”的思想，不断巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，民族团结进步事业不断巩固和发展。1987年以来，国务院相继召开了六次民族团结进步表彰大会，共表彰了6428个全国民族团结进步模范集体和个人。

    各民族地区也通过开展民族团结进步月（周）、创建民族团结模范区等活动，促进民族和睦与社会稳定。比如，广西壮族自治区30多年来没有发生过因民族因素引发的矛盾冲突。西藏自治区努力创建民族团结模范自治区，着力推动社会治理体系和治理能力现代化，平安西藏建设扎实推进。宁夏回族自治区、内蒙古自治区大力开展民族团结进步创建活动，增强“四个认同”，强化“三个离不开”，巩固和发展社会主义民族关系。新疆维吾尔自治区着力培育中华民族共同体意识，坚定反对暴力恐怖活动，维护社会稳定和国家统一。云南省创建民族团结进步示范区的活动有声有色，稳步推进。青海省专门出台了《创建民族团结进步先进区实施纲要》，并在全国首创“和谐寺院”建设活动。

    （七）民族法制建设不断加强。

    目前，现行法律法规中，共有115件法律、47件行政法规涉及民族问题规定。尤其是2005年国务院若干规定颁布后，国务院各有关部门配套规章、措施办法制定工作进展加快。民族自治地方共制定和修改自治条例262件，现行有效的139件；制定单行条例912件，现行有效的698件。民族法制建设的稳步推进，为保障各少数民族在维护国家统一的前提下，依法自主管理本民族内部事务，维护自身合法权益提供了保障。

    二、民族区域自治法贯彻实施中面临的困难及存在的一些问题

    （一）民族地区如期实现全面建成小康社会目标，困难大、任务重。

    纵向比较，民族地区发展迅速、成就巨大，但因基础差、底子薄、起步晚等原因，经济发展滞后，与发达地区的差距仍然很大，存在许多前进中的困难，发展中的问题。要达到全面建成小康社会的基本要求，还面临巨大挑战。

    1.经济实力弱。2014年，民族8省区生产总值加起来只比广东省略高,全国30个自治州经济总量加起来不及一个苏州市。经济总量小、产业结构不尽合理、自我发展能力较弱、抵抗风险能力较差是民族地区面临的普遍问题。在经济发展新常态下，一些经济实力靠前的地区，经济发展也呈现了明显放缓甚至下滑趋势，稳增长、调结构、保民生压力很大。民族8省区平均人均可支配收入为全国平均水平的82%，云南、甘肃等地一些民族地区农民人均纯收入则只有3000元左右，仅为全国平均水平的1/3，且大多是打工收入或“靠天吃饭”，收入很不稳定。

    2.基础设施建设滞后。这是民族地区普遍存在的突出问题。比如，目前西藏还有110多个建制村未通公路。内蒙古铁路干线复线率、电气化率分别低于全国平均水平22.5和31.7个百分点。民族地区河流很多没有经过系统治理，成为防洪体系的薄弱环节。工程性缺水、水资源利用率不高问题也十分突出，比如新疆全境18条重点河流中仅有6条建有山区控制性水利工程，跨界河流水资源在新疆境内开发利用率仅为25%；贵州省民族地区三条主要航道（南北盘江—红水河、都柳江、清水江）因缺乏资金一直未能打通。基础设施落后仍然是制约民族地区发展经济、改善民生、实现全面建成小康社会目标的“瓶颈”之一。

    3.贫困问题突出。不仅贫困面大、贫困程度深，而且返贫率高、解决难度大。全国14个集中连片特困地区，有11个在民族地区。2014年，民族8省区农村贫困人口为2205万，占全国农村贫困人口的31.4%；贫困发生率14.7%，高于全国7.5个百分点。贵州、云南、广西3省（区）位列前5个贫困人口规模最大的省（区）；西藏、新疆、贵州、云南、青海5省（区）位列前6个贫困发生率最高的省（区）。因现有扶贫对象多是扶贫攻坚战中的“硬骨头”，扶贫难度越来越大。

    4.边境建设亟待加强。我国2.2万公里陆地边境线中有1.9万公里在民族地区，138个边境县（市、旗）中有109个在民族地区。截止到2013年，边境总共还有99个县未通高速公路，137个乡镇未通沥青（水泥）公路，6329个自然村未通公路，247万人饮水不安全，610万人没有用上电。边境地区的落后和进城务工人员增多,导致边民大量外出、内迁，边境一线人口减少，一些村庄合并，影响了守边固边。因边境地区待遇偏低，基层政府很难引进人才、留住人才。这些对加快边境地区发展和维护边境的稳定与安全造成了不利的影响。

    （二）民族区域自治法贯彻实施中还存在一些亟待解决的问题。

    各地普遍反映，民族区域自治法部分规定落实不到位，一些民族地区十分关注的问题长期没有得到解决。

    1.配套法规不完善。民族区域自治法第73条规定：“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”2005年颁布的国务院若干规定第34条规定：“国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内,根据本规定制订具体办法,并将执行情况向国务院报告。”但目前，国务院还有相当一些部门没有制定实施民族区域自治法的配套性文件。各省区市中，只有云南、湖北等14个省市制定了实施国务院若干规定的地方性法规或政府规章；155个民族自治地方中还有5个自治区、5个自治州和6个自治县未制定自治条例。配套法规不健全是民族区域自治法贯彻执行难的一个最主要的原因，也影响了民族工作的法制化、规范化进程。

    2.配套资金减免规定落实不到位。民族区域自治法第56条第2款规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。”但目前，上级有关部门在民族地区安排基础设施建设项目投资计划时，有的还存在要求地方配套或者通过“项目资金包干”等方式变相要求配套的现象。比如，延边朝鲜族自治州反映，2011至2014年，国家给予该州中央级基础设施建设资金108.3亿元，按照40%的配套要求计算，自治州应配套资金72亿元，实际仅能配套5.14亿元。德宏傣族景颇族自治州二级公路改造形成债务约248亿元，目前正在建设的龙瑞、瑞珑2条高速及大瑞铁路德宏段需要地方配套和融资约49亿元，而全州2014年公共财政预算收入仅31亿元。由于民族地区大多无力配套，有关项目往往不能及时安排。有的地方为争取项目，挪用资金或搞虚假配套，造成不良影响。此外，在中央减免州县和特殊贫困地区资金配套后，国家下达的配套任务已全部上移，也因此产生了省区级财政压力加大的问题。

    3.生态建设任务繁重。民族地区是我国的水系源头区、生态屏障区和资源富集区，在生态建设中处于重要位置，具有重要作用，但民族地区生态建设面临着严峻的形势。

    一是生态状况堪忧。水土流失，土地石漠化、荒漠化，草原沙化、退化、湿地萎缩等问题突出。比如，云南省水土流失面积占全省国土总面积的35%，滇池等4大高原湖泊流域污染尚未得到有效控制。内蒙古中度以上生态脆弱区域占全区土地面积的62.5%，其中重度和极重度的占36.7%，退化、沙化、盐渍化草原面积占草原总面积的61.2%。甘肃临夏回族自治州80%国土面积水土流失严重，每年有3000多万吨泥沙注入黄河。

    二是发展与保护矛盾突出。民族地区大多是生态保护区，25个国家重点生态功能区有23个在民族地区，产业选择、项目引进受到较大限制。比如，青海省有90%的土地属于禁止或限制开发区域，经济发展与环境保护，是一个急需解决的矛盾。

    三是生态补偿不到位。民族区域自治法第66条规定：“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”民族地区普遍反映，目前的生态补偿范围小，补偿标准低，难以适应生态文明建设的实际需要和弥补农牧民的实际损失。作为西南地区重要生态安全屏障，云南全省129个县市区中仅有18个被列入了国家重点生态功能区转移支付范围。目前，国家级公益林补偿标准为每年每亩5元或15元，而商品林地的年租金普遍已达到每年每亩30多元，条件好的甚至超过100元。石漠化综合治理补助、退牧还草补偿等标准也偏低。广西、内蒙古等地反映，因经济收入差距大，有些农牧民偷偷复耕；有些农牧民宁可接受行政处罚，也不愿减少牲畜数量。

    4.民族干部和人才队伍建设需要进一步加强。教育事业的相对落后，影响了民族地区干部数量的增加和质量的提高，条件的艰苦则增加了留住人才的难度。民族地区特别是基层和边远高寒地区，民族干部和人才外流、后备不足、结构不合理的情况普遍存在，民族干部和人才队伍建设需要进一步加强。比如，在西藏阿里地区工作5年以上的干部都不同程度地患有高原性疾病，2012至2014年，全地区共有45名干部职工因高原性疾病死亡，年龄在23至59岁之间。2011年至2014年，全地区机关事业单位干部流失860人，其中调离791人、辞职49人、放弃录用资格20人。

    5.影响民族关系的情况时有发生。近年来，在内地的一些服务性窗口行业，比如车站、机场、码头、出入境等安全检查中，以及宾馆、商店的入住、购物中，歧视、拒绝来自某些民族地区的少数民族群众（甚至包括汉族群众）的情况时有发生。虽然国务院及有关部门多次发文，强调要落实好民族政策，并进行专项检查，纠正这类问题，但问题仍然存在，造成不好的社会影响，民族地区群众反应强烈。

    三、对进一步贯彻实施民族区域自治法的建议

    这次对民族区域自治法实施情况的检查再次表明，民族区域自治法是一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好法律，是充分体现各民族共同意志和根本利益、充分保障少数民族和民族地区各项权利的好法律，也是维护国家统一，促进国家富强的好法律，应当坚定不移地持续推进民族区域自治法的深入贯彻实施，为民族地区全面建成小康社会提供更加有力的法治保障。为此，根据此次执法检查中发现的问题，提出以下意见和建议。

    （一）进一步提高认识，切实增强贯彻实施民族区域自治法的自觉性。

    习近平总书记在中央民族工作会议上强调指出：“民族区域自治是党的民族政策的源头，我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头改变了，根基就动摇了，在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应。”坚持和完善民族区域自治制度，最重要的就是要贯彻实施好民族区域自治法。国务院及其各部门的干部，特别是领导干部，要按照依法治国的要求，加强对民族区域自治法的学习，按照十八届五中全会要求，运用法治思维和法治方式推动民族地区发展、改善民生、维护民族团结和社会稳定。自觉按照党中央关于民族工作的新要求，按照民族区域自治法的规定，充分考虑民族地区经济社会发展的特殊困难和问题，制定和完善涉及民族地区的政策措施、安排部署相关工作，特别是在“十三五”规划中，要把民族地区摆到重要位置，确保民族地区如期实现全面建成小康社会的目标。

    民族区域自治法规定：“上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育，经常检查民族政策和有关法律的遵守和执行。”建议国务院及有关部门进一步加强对民族政策和有关法律落实情况的检查，坚决纠正一些服务窗口单位违反民族政策的情况。

    （二）进一步加强配套法规建设，使民族区域自治法的规定更好地落到实处。

    民族区域自治法是国家基本法律，其法律位阶、调整对象决定了其中许多规定原则性、宣示性比较强。制定与之相配套的较为完备的法规规章和政策措施，是民族区域自治法顺利实施的基础和关键环节。目前看，国务院各部门这方面的工作距民族区域自治法以及国务院若干规定的要求还有不小的差距，已有的一些规范性文件还存在原则性强，可操作性不够的问题，一些部门出台的规定还只是零散的政策措施。特别是在财政转移支付、基础设施项目安排、投资政策、教育卫生文化等基本公共服务、税收优惠等方面，还缺乏更具刚性约束力的部门规章。

    建议国务院各部门加强对已有涉及贯彻实施民族区域自治法的规范性文件、政策措施的清理、整合、充实和完善，并逐步上升到部门规章的层次，推进民族工作更好进入法治化的轨道。并在2016年由全国人大常委会围绕国务院制定实施民族区域自治法配套法规情况进行专题调研。

    （三）着力解决民族区域自治法实施中存在的突出问题。

    一是加大民族地区扶贫力度。民族地区是扶贫攻坚的主战场，民族区域自治法规定：“国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。”党的十八届五中全会提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。中央扶贫工作会议又对今后5年的扶贫工作作了具体部署，提出了明确要求。国务院和各级人民政府要切实按照党中央要求，落实民族区域自治法的规定，加快实施精准扶贫精准脱贫方略，加快实施集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划，加快推进民族地区重大基础设施项目和民生工程建设，加快实施少数民族特困地区和特困群体综合扶贫工程，保证如期实现党中央提出的目标。

    二是加强民族地区生态建设和保护。国家有关部门要按照党中央关于生态文明体制改革总体方案和民族区域自治法等法律的规定，尽快制定和完善有关建立生态保护补偿、资源开发补偿等的具体政策措施。

    三是落实民族地区基础设施建设配套资金减免规定。这一问题法律法规有明文规定，民族地区反映强烈、持续关注。要充分体现加大对民族地区扶持力度的要求，减轻民族地区负担。建议国务院有关部门对此问题进行专项调研，拿出具体解决措施。

    四是进一步重视民族地区干部队伍建设和人才培养。要切实落实中央有关精神和民族区域自治法有关规定，加强民族干部队伍和人才队伍建设，进一步提高边远山区、边疆地区、贫困艰苦地区干部的生活待遇，加强各类人才培训工作。加大对民族地区教育投入，落实乡村教师生活待遇的有关政策，继续办好内地民族班，有序推进民族地区免费中等职业教育。

    五是重视边境民族地区建设问题。边境民族地区的发展，事关国家领土完整、主权和尊严。国务院及其有关部门要从国家战略的高度出发，进一步加大对边境民族地区各项建设的投入力度，解决突出问题，兴边富民，建设稳固繁荣的边疆。

    （四）进一步加强对民族区域自治法实施情况的监督检查。

    检查组认为，全国人大常委会及地方各级人大常委会对民族区域自治法实施情况的监督检查，应该做到常态化、制度化。在检查方式上更灵活多样，在检查内容上更突出重点，更具针对性，增强监督检查的实效。

    国务院、有关地方政府作为民族地区的上级国家机关，对贯彻实施民族区域自治法负有重要职责，既要做到依法行政，也要督促所属职能部门贯彻实施好民族区域自治法，从而在依法治国中充分发挥这部法律的作用。