全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国老年人权益保障法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    根据全国人大常委会2015年监督工作计划，全国人大常委会执法检查组对《中华人民共和国老年人权益保障法》实施情况进行了检查。我代表检查组报告检查情况，请审议。

    自1999年我国进入人口老龄社会后，人口老龄化呈现出规模大、来势猛、占比高和“未富先老”等特点。截至2014年底，我国60岁以上老年人口有2.12亿，占人口总数15.　5％，其中65岁以上老年人口1.37亿。预计2020年，我国老年人口将达到2.43亿。在我国老龄化快速发展进程中，少子无子家庭剧增，空巢、失能、高龄、贫困等多种现象叠加，各种老龄问题短期内同步呈现，给经济社会发展带来严重挑战。

    本次执法检查是在我国实施应对人口老龄化战略和制定“十三五”规划背景下进行的。围绕积极应对人口老龄化几个关键环节，立足运用法治手段推动老龄事业发展，重点检查了各级政府及其有关部门实施老年人权益保障法、完善老年人合法权益保护机制的基本情况；社会养老服务体系建设情况；老年人社会救助情况和老年人参与社会发展情况。张德江委员长十分重视这次执法检查，专门作出批示，要求通过执法检查，进一步推动老年人社会保障体系和社会养老服务体系建设，营造全社会依法维护老年人权益的良好氛围，促进老龄事业与经济社会协调发展，把老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐落到实处。我和沈跃跃、张宝文、陈竺等同志分别带队，赴山东、贵州、北京、湖南、广东、山西进行检查，并委托其他25个省（区、市）人大常委会进行自查。

    一、实施老年人权益保障法取得的成效

    （一）完善配套规定，推进法律实施

    新修订的老年人权益保障法实施后，中央及地方制定了一系列配套法规、规章和规范性文件。国务院2013年印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，为发展养老服务业，确立了指导思想、基本原则、发展目标和政策措施。2014年印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，在全国范围建立了统一的城乡居民养老保险制度。2015年11月印发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，为创新体制机制，推进医疗卫生与养老服务相结合指明方向。国务院有关部门制定配套规定60多件，涵盖老年人社会保障、社会服务、社会优待、社会救助和参与社会发展等多个方面。山东、陕西、吉林、湖南四省完成地方性法规修订工作。北京、天津、上海、浙江等地制定了养老服务专项地方性法规。这些法规、规章和规范性文件，适应现阶段老年人权益保障工作实际需要，推进了法律实施。

    （二）依法履行职责，完善老年人权益保护机制

    一是各级政府依法将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划及年度计划。中国老龄事业发展“十二五”规划、社会养老服务体系建设规划等编制实施，对推动老龄事业与经济社会协调发展起到促进作用。二是覆盖城乡的养老保险体系逐步建立，参保范围不断扩大，待遇水平稳步提高。2015年全国企业职工基本养老金平均水平达到2200元/月。城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准每人每月70元，全国有27个省级和2500多个县级人民政府又提高了当地基础养老金标准。三是完善医疗保险制度，提高老年人医疗保障水平。城乡居民医疗保险参保补助标准不断提高，2015年提高到每人每年380元。针对老年人特点，许多地方将一些病期长、治疗费用高的慢性病门诊医疗费用纳入统筹基金支付范围，减轻老年人医疗费用负担。一些地方积极探索在基本医疗保险制度范围内，解决老年疾病患者居家医疗护理需求。北京、上海、山东等地探索试行长期护理保障制度。四是完善困难老年人社会救助制度。各级政府将城市“三无”老年人纳入城市社会福利机构供养，将农村五保老年人纳入农村敬老院等机构集中供养或分散供养。截至2015年6月，全国共有60岁以上农村五保供养对象447.8万人。各地普遍对困难老年人实行“分类施保”政策，对纳入救助范围的老年人提高救助标准。实施重特大疾病医疗救助制度，将低收入家庭老年人纳入救助范围。此外，对符合条件的老年人，纳入住房救助政策范围并优先安排。五是提高老年人社会福利和优待水平。全国有19个省份建立了高龄津贴制度，23个省份建立经济困难老年人养老服务补贴制度。全国普遍推广实施老年人意外伤害保险制度、计划生育特殊家庭老年人扶助制度。各省均出台老年人社会优待政策，在交通出行、医疗卫生服务、文体休闲、法律维权等方面对老年人实行优待，并逐步扩大优待对象范围、拓展优待项目、提高优待水平。

    （三）突出工作重点，推进社会养老服务体系建设

    一是坚持示范先行，以点带面。国家在上海市浦东新区等42个地区开展养老服务业综合改革试点工作，取得一定成绩，并带动周边地区养老服务体系建设发展。二是发展以社区为依托的居家养老服务。全国大部分地区将社区养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，要求新建住宅小区普遍规划建设养老服务设施，并通过购置、置换、租赁等方式，解决老旧小区养老服务设施不足问题。各级政府加大对社区养老服务补贴支持力度并通过购买服务等方式，支持居家养老服务发展。江苏、贵州等一些地方探索打造居家养老与社区照顾、上门服务紧密结合的居家养老模式，为老年人提供送上门的居家服务和走出门的社区服务。北京朝阳区、河南洛阳市等地通过建立养老服务信息系统、集成养老服务功能、运用“互联网+”等办法，开创各具特色的社会养老服务新模式。三是强化机构养老服务补充功能。推进公办养老机构改革，发挥托底作用，重点为城市特困老人、农村五保老人、城乡低保家庭中的失能老年人提供集中居住和照料服务。发挥市场机制作用，鼓励社会投资兴办各类养老服务机构，满足老年人不同需求。推进医疗卫生服务与养老护理服务融合发展，优先发展养护型、医护型养老机构，不断提高养老机构护理床位比例。四是扶持社会力量参与养老服务发展。各地创新服务供给方式，通过放宽市场准入，发挥用地、金融、税收和人才等政策支持作用，鼓励社会资本参与建设运营。天津市新建公办养老机构一律实行公建民营，现有公办公营养老机构逐步改为公建民营。

    （四）积极创造条件，推动老年人参与社会发展

    一是支持建立老年协会，为老年人自我管理、参与社会治理搭建平台。目前，全国城乡社区建有老年协会49万个，覆盖率达到74%。老年协会在监督养老服务政策落实、参与居家养老服务工作、承接政府购买服务、开展文体娱乐活动、依法反映老年人诉求、维护老年人权益等方面发挥了积极作用。二是依托乡镇、街道、社区、村庄，引导健康老年人为困难老年人提供服务，开展维护治安秩序、调解邻里纠纷、改善公共卫生、保护生态环境等形式多样的志愿服务。目前，全国老年志愿者达2000万人。三是广泛开展“银龄行动”、“老有所为”楷模评选等活动，鼓励广大老年人踊跃参加关心下一代、基层社会事务管理、公益事业、科技指导、咨询服务等活动，促进老年人参与经济社会发展。

    二、实施老年人权益保障法存在的主要问题和困难

    我国当前人口老龄化快速发展，形势严峻，党中央、国务院高度重视，社会广泛关注。尽管这些年来，各地各方面就应对人口老龄化做了大量工作，但我国老龄事业还处于发展初期，在思想认识、制度设计、配套规定、财政支持、基础设施建设、动员社会力量参与等方面仍不适应老龄化形势发展和老年人需求，法律实施中存在不少困难和问题。

    （一）应对人口老龄化体制机制不健全

    新修订的老年人权益保障法明确“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”。检查发现，一些地方对完成这项战略任务思想准备和应对能力不足，有的领导干部对老龄问题缺乏战略思考，养老服务用地、融资、补贴、政府购买服务等方面的国家支持政策在不少地方未能有效落地。政府有关部门协调配合不够，尚未有效形成工作合力。老龄工作机构组织协调作用发挥不充分，基层力量薄弱，工作机制运行不畅。

    （二）基本养老和医疗保障体系不完善

    尽管我国社会保障事业已取得显著进步，初步形成“保基本、广覆盖、多层次、可持续”的社会保障体系，但仍然存在不少问题。一是城乡居民养老金待遇普遍较低，贫困老年人救助水平有待提高，农村五保老年人分散供养和低保对象补助标准较低。二是基本医疗保障仍存在统筹层次较低，跨省异地就医结算难，大病报销额度有限和社区卫生服务难以满足老年人医疗需求等问题，老年人看病难、看病贵的问题仍未解决。三是长期护理保险工作刚刚起步，对失能、独居和高龄老年人的特殊照护工作严重短缺。补充性商业保险发展不充分，多层次多支柱的社会保险体系尚未形成。

    （三）养老服务业发展相对滞后

    十八届五中全会提出，“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。养老服务业现状总体上与中央要求和老年人日益增长的需求存在较大差距。一是绝大部分城乡社区养老服务设施不足，医疗、文化、体育等服务设施综合利用率较低，服务覆盖区域和服务人群有限，服务内容单一，社会化专业水平不高。广大居家老年人难以就近享受到方便多样的社区服务，社区养老的依托地位亟待夯实。二是养老机构的布局结构不合理，普遍存在城区“一床难求”，郊区农村养老院多有空置的状况；有的地方公办养老院的功能定位不够明确，支持社会力量办民办养老院的政策措施不到位；面向失能、高龄等特困老年人的护理型、医养结合型养老机构严重短缺。三是农村养老服务水平明显低于城市，养老服务存在的问题比城市更加突出。随着城镇化进程加快，家庭空巢化加剧，农村老年人普遍缺乏应有的服务、照料和医疗，一旦生病或失能，生活艰难。

    （四）社会力量参与养老事业严重不足

    一是引导和扶持社会力量参与养老服务力度不够。民间资本进入养老服务领域与公办养老服务机构在用地、融资、用人、政府补贴等方面缺乏统一、公正、公平政策和平等竞争的社会环境，国家规定的养老机构优惠政策难以落实。政府有关部门对社会力量参与养老服务在市场准入、服务标准、定价机制等方面缺乏积极的政策引导和配套服务，影响社会力量参与养老服务业发展的积极性。二是养老服务从业人员队伍建设亟待加强。养老服务涉及医疗、康复、护理、心理等多学科知识，专业护理人才培养严重滞后。为老年人服务的社会组织发育缓慢。现有养老服务机构普遍存在招人难、留人难的困境。同时，因文化素质不高、流动性大、社会偏见等原因，取得资质的护理人员极度缺乏，服务质量难以保障，急需解决“谁来服务”的问题。

    三、几点建议

    （一）提高认识，把应对人口老龄化国家战略落到实处

    全面实施老年人权益保障法，积极开展应对人口老龄化行动。要加强全民应对人口老龄化国情教育，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，强化国家机关工作人员，特别是领导干部的责任意识。要加强顶层设计，系统规划“十三五”期间应对人口老龄化和加快发展养老服务业各项措施，作为全面建成小康社会重要指标，确保到2020年我国老年人共享发展成果。要建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制，建立基本养老金正常调整机制，推进基础养老金全国统筹；发展职业年金、企业年金、商业养老保险，出台渐进式延迟退休年龄政策。要统筹救助体系，推进制度整合，确保困难老年人基本生活。积极探索建立长期护理保险制度。要积极研究制定和修改与应对人口老龄化和发展养老服务相关的法律法规，立足运用法治思维和市场机制推动我国老龄事业发展。充分发挥老年工作机构作用，加强基层工作力量。

    （二）完善养老服务体系建设

    一是建立完善家庭养老支持政策，鼓励引导家庭成员依法履行对老年人经济供养、生活照料和精神慰藉责任。二是着力推动居家养老服务社会化。各级政府在加大社区服务设施建设投入力度的同时，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量兴办社区养老服务，大力培育发展社区养老服务组织，完善服务网络。鼓励引导有条件的企事业单位兴办家庭式、社区型养老服务机构，促进居家和社区养老服务连锁化、品牌化发展。推进信息技术、人工智能和物联网与养老服务的融合发展，推动医疗资源向社区和家庭延伸，满足老年人医疗服务需求，强化供需衔接，切实为老年人居家养老提供人性化、多样化的社会化服务，夯实居家养老基础地位、发挥社区养老服务依托作用。三是大力发展老年保健事业。调整养老服务机构结构布局，大力推动医疗卫生和养老服务相结合，建设康复护理型医疗养老联合体，为失能、高龄老年人提供一体化健康养老服务。四是积极推进公办养老机构改革，在履行好托底职能，发挥补充作用的同时，为民办养老机构规范化、标准化运营起到示范作用。

    （三）大力推进农村养老服务发展

    各级政府要高度关注农村老年人生活状况，加大城乡统筹工作力度，采取切实有效措施，提升农村老龄工作水平。在新农村建设和城镇化建设过程中，要科学规划、合理布局农村养老服务设施，加快农村养老机构改革，新建改扩建规模合理、功能实用、设施齐全的农村五保供养机构，优先为空巢、失能、高龄、贫困等特殊困难老年人提供服务。鼓励城市养老机构与农村养老机构建立对口支援和协作机制。在农村土地征收、宅基地改革等工作中统筹考虑农村居民养老的长效保障机制。发展农村社区服务，建立适应老年人需要的生活服务、疾病护理与康复等设施网点。

    （四）全面放开养老服务市场

    要建立公平、公正、规范的养老服务业准入机制，集聚民间资本，推动社会力量成为养老服务的生力军。各级政府要着力解决在资源配置上政府主导与市场化要求之间的矛盾，重点解决民营养老机构在规划、用地、金融等方面的问题，充分调动社会力量参与养老服务。适应社会主义市场经济发展要求，积极运用公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务、股权合作等多元化资金投入和经营运作方式兴办养老服务业，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。研究细化养老服务设施供地政策，鼓励租赁供应养老服务设施用地，盘活存量用地和利用集体土地支持兴办养老机构。研究制定养老服务业金融支持政策，创新养老服务机构投融资模式，鼓励和引导商业银行等金融机构开放养老信贷产品。

    （五）创新老年人参与社会发展机制

    积极应对人口老龄化，既要为老年人提供各种服务，又要充分发挥老年人作用，使其成为经济社会发展的重要力量。各级政府要在制度规划、政策完善、舆论宣传、加强老年人组织建设、搭建老年人才服务平台、提供教育培训、强化劳动保护等多方面改革创新，逐步完善老年人参与社会发展条件。积极组织健康老年人退休后再就业和参加各类志愿服务，不断探索实践“老有所为”的新模式。

    （六）强化养老服务人才队伍建设

    各级政府及有关部门要高度重视养老服务队伍建设。把养老服务队伍建设纳入国家人才发展规划，全面落实教育部等9部门关于加快推进养老服务业人才培养的意见，加强养老服务人才培养和储备。对现有养老服务从业人员要加强在职培训，将其纳入最低工资保障体系，逐步提高工资水平，确保依法享受各项社会保障待遇，规范职业资格或能力认证，畅通职业转换和职务职称晋升渠道。