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孙宝树:应进一步扩大慈善法的覆盖范围

浏览字号: 来源: 中国人大网 2015年11月2日

    中国人大网讯 10月31日下午,十二届全国人大常委会第十七次会议分组审议慈善法草案。全国人大常委会委员孙宝树建议进一步扩大慈善法的覆盖范围。

    孙宝树委员说, 慈善在我国有着悠久的历史,自古以来就存在以宗法、互助为思想,以官府、宗族、宗教社团为主体,开办义学、义仓,以工带赈等各种慈善活动的传统。改革开放以来,随着我国社会主义市场经济的逐步建立,社会保障制度的不断完善,慈善作为第三次收入分配的主要形式,在保障人民生活水平、促进社会和谐方面也发挥了巨大的作用,充分体现了我们中华民族扶贫济困的优良传统与社会主义核心价值观。但同时我们也要看到,当前我国慈善领域存在着公众慈善意识不强、各类慈善组织运行无序、各种慈善行为监管缺失等突出问题,严重影响了我国慈善事业的向好发展,亟待解决。因此,本次慈善法提交上会审议可以说十分及时与必要。

    孙宝树委员说,对于本草案的修改与完善,我谈三点看法:

    第一,应进一步扩大本法的覆盖范围。一直以来我国慈善领域的相关规定散见于合同法、公益事业捐赠法、信托法等法律法规。本次提交审议的慈善法草案,从其定位来讲,应当成为我国慈善事业的一部根本性法律,涵盖我国慈善领域的各主要方面,为今后慈善领域各相关法律法规乃至部门规章的制定发挥基础性作用。但从目前草案的内容上来看,主要是对各类正式的慈善组织、各种正规慈善活动以及以慈善为目的的信托行为进行规范与监督,立法范围偏窄。实际上慈善领域一直呈现出多元化与多样化的特点,存在着大量非正式慈善组织和非正规的慈善行为,比如民间人士利用网络平台门槛低、传播快、互动性强、影响力大、透明度高的特点,组建未经登记的微公益组织,直接与网民开展点对点的慈善活动。又如因生活困难或身患重病等各种原因,自发在网络、街头以及手机微信等平台上开展的各种募捐活动。对此,本草案第31条提出禁止不具有公开募捐资格的组织和个人采取公开募捐方式开展公开募捐,但可以与有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐。第114条对于未登记的非营利组织管理也作出了一般的原则性规定,而上述组织和行为数量大、规模小、分布广、隐蔽性强、形式多样,且容易滋生违法犯罪行为。因此,仅作原则性规定,难以有效限制和监管,应考虑在本法中增加相关内容,完善细化相关规定,并考虑疏堵结合。此外,按照我国基金会管理条例规定,基金会应按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值增值,并未严格限制基金保值增值的途径,一些基金会性质的慈善组织,为了筹措资金,实现资产保值增值,除了信托投资之外,也直接或间接从事各种经营性活动,有些还存在着违法犯罪现象。为此,建议进一步扩大本法的覆盖范围,以制定慈善领域的根本性法律为出发点,立足长远,从正式慈善组织到非正式慈善组织,正规的慈善行为到非正规慈善行为,慈善组织的一般性慈善活动到经营性活动等多个方面进行设计与完善,以适应慈善事业发展的特点和趋势。

    第二,应进一步强化政府资源与社会慈善资源的相互衔接。在社会救助领域,慈善组织由于其灵活性、专业性、创新性以及更加贴近被救助群众等特点,对于贫困、疾病等主要社会风险起到了救援托底的作用,能有效填补政府主导下的各类社会救助的漏洞与不足。据有关数据显示,2013年我国慈善组织共救助了唇腭裂、先天性心脏病、脑瘫、白血病等各类型接近40多万大病患儿,有效弥补了因部分疾病在部分地区尚未纳入国家政策覆盖而出现的保障缺口。因此,推进政府资源与慈善资源有效衔接、相互配合,能极大地提升社会救助体系扶贫济困的保障能力。在本草案中,政府在促进慈善事业方面,主要采取了信息共享、税收优惠、服务购买三项主要措施,以及部分辅助性措施,这些措施在一定程度上有助于政府资源与慈善事业的相互衔接,但在实践中还存在很多问题。一是社会各种慈善救助资源间尚未实现互补。政府机构与慈善组织间、慈善组织彼此之间、慈善组织与捐献者及受益人之间都存在着信息沟通的障碍,既难以实现各种资源的相互衔接,也容易导致重复救济;二是救助形式单一。一方面重资金救助,轻能力救助,比如对低保户重视资金援助,而忽视对其加强就业培训、提升就业能力。另一方面,重生活救助,轻权利救助,比如对困难群体进行生活帮助,但忽视对其法律意识的教育,并提供法律援助。三是救助的合作机制尚未建立,政府除了拓展慈善资源、支持慈善事业发展之外,还应建立政府与慈善机构之间的协调机制,听取慈善组织的合理合法诉求,加强与慈善组织及其行业组织之间的合作,积极解决慈善组织生存与发展遇到的困难。因此,建议考虑进一步加强政府资源与慈善资源的相互衔接。在本草案总则中完善慈善活动的范畴,扩大慈善活动的覆盖领域,在促进措施一章中增加完善相关内容,加强政府、慈善组织、捐献人及受益人之间各个层面的信息共享,并建立政府与慈善组织的协调机制。

    第三,应进一步提高本法的可操作性。本草案目前共11章、115条,内容较为丰富,但从具体条款来看,仍存在着操作性不强的问题,比如第9条第5项规定,慈善组织应有必要的财产,这里指哪些财产?必要的标准又是什么?又如在第42条规定,慈善组织接受数额较大的捐赠应签定协议,第45条规定捐赠财产价值较大的,慈善组织应及时向捐赠人反馈情况,在这里财产数额大小的认定,应采取何种标准?再如第51条规定,慈善信托人可以设信托监察人,作为信托监察人应具备何种资质?或有何种基本条件?是否应予明确等等类似问题。对于法条中的相关内容表述不清楚、标准不明确,一方面会带来执行难的问题,另一方面,也会给慈善组织及相关部门留下过大的自由裁量权,不利于依法依规开展活动及监管。因此,建议在本草案的修订中对相关法律条文作进一步细化与完善,制定明确的标准,提高本法的可操作性。

责任编辑: 李杰
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