全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国消费者权益保护法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    根据全国人大常委会2015年监督工作计划，常委会组成执法检查组，对《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称消保法）的贯彻实施情况进行了检查。常委会对这次执法检查高度重视。张德江委员长作出专门批示：“消费者权益保护法是维护消费市场秩序、保护消费者权益、强化经营者责任、发挥消费者协会作用、加强社会诚信建设的重要法律，对于营造良好消费环境、扩大国内有效需求具有重要意义。要通过执法检查，督促法律的有效实施，推动解决相关领域存在的突出问题，实行正确监管、有效监督，更好地保护消费者合法权益，促进社会和谐和社会主义市场经济健康发展。”吉炳轩、张平副委员长和我担任执法检查组组长，与全国人大财经委8位组成人员和10位全国人大代表一起参加了检查工作。

    为了搞好这次执法检查，财经委从今年1月开始做了比较扎实的前期工作。一是在北京多次召开部门、专家、律师、企业和消费者代表座谈会；二是到了四川、上海等地听取地方对搞好这次执法检查的意见；三是在中国人大网上设置专栏，公开征求社会公众意见并进行了汇总分析。

    今年6月17日，检查组召开第一次全体会议，听取了工商总局等国务院5个部门和最高法院、中消协的情况汇报，研究了执法检查方案。在前期调研的基础上，确定本次执法检查的重点是：公益诉讼、个人信息保护、惩罚性赔偿、经营者承担举证责任等重要法律制度的落实情况，消费者反映比较强烈的网络购物、预付卡消费、电信服务、金融服务、汽车销售服务等问题，以及完善消保法的意见和建议。会后，检查组分成3个小组，赴云南、海南、天津、浙江、福建、江西、上海等7个省市检查了解情况，并委托河北等10个省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区的贯彻实施情况进行了检查。9月25日，检查组召开第二次全体会议，总结了检查工作，讨论了报告稿。在各方面意见的基础上，形成了执法检查报告。现将有关情况报告如下。

    一、消保法实施成效

    消保法自2014年3月15日实施一年多来，国务院及其有关部门、最高法院、中消协和各地做了大量工作。

    （一）开展宣传教育。各地、各部门和法院、消协组织采取多种形式，加强对消保法的宣传教育培训。工商总局在法律颁布后3个月内完成了从省级到基层工商所执法人员的全员培训，为实施消保法做了认真准备。最高法院发布2010—2013年维护消费者权益白皮书及典型案例，今年6月，再次召开消费者维权典型案例发布会，通过公开示法、以案说法，大力宣传消保法知识和消费者维权审判工作。中消协组织各地消协共同开展“新消法、新权益、新责任”，“携手共治、畅享消费”等活动，开展修订后的消保法宣传，提高社会认知度。工信部组织开展“工业企业质量信誉承诺”活动，引导超过6000家工业企业承诺并履行质量责任，使维护消费者权益成为行业的共同意识和自觉行动。各地、各部门还通过“3·15国际消费者权益日”、质量万里行，开展了丰富多彩的主题活动，普及法律知识，增强各级政府、企业、消费者和全社会的消费维权意识。

    （二）出台配套规章。消保法颁布实施以来，工商总局出台了《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》、《侵害消费者权益行为处罚办法》等4个部门规章，细化了消费者投诉流程、经营者义务，明确了七日无理由退货、消费者个人信息保护、欺诈消费者行为以及经营者违反法定义务的行政处罚。最高法院制定了《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》的司法解释，正在起草《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的规定》和适用食品安全法的司法解释。工信部制定了《电信和互联网用户个人信息保护规定》等部门规章，细化了收集、使用个人信息的规则，明确了安全保障措施。商务部制定了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，明确发卡售卡企业备案义务和有关责任，消费者可通过查询系统了解备案企业信息，保障消费者的知情权。上海市人大根据消保法去年率先修订了《上海市消费者权益保护条例》，于今年3月15日实施。甘肃省今年9月也颁布了消费者权益保护的地方性法规。云南等18个省已经启动地方性法规的修订工作。各地还制定了大量政府性规章和规范性文件，落实消保法规定。

    （三）加强平台建设。工商总局下发了《关于进一步加强12315体系建设的意见》，推进专用电话、互联网、手机短信、新媒体等多渠道受理平台建设，目前正在建设全国12315互联网平台。质检总局、国家标准委推动建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，去年12月，首批选择在浙江、深圳等7个省市开发企业产品标准信息公共服务平台，到今年6月15日，有3592家企业公开了10182项标准。海南、浙江等地结合市场监管体制改革的要求，在市、县推进投诉平台的整合优化。天津今年7月1日出台政府令，推进“一个号码搞服务”改革，全面优化全市53条政府热线，率先实现12315、12365、12331等三个举报投诉平台的整合，实行统一受理、归口办理、联动处置、限时办结，为人民群众提供一体化便利化服务。福建、重庆等地开通短信、传真、微信、互联网等投诉渠道，让消费者电话打得进来、转得下去、处理得及时，解决得满意。各地工商部门还在机场、车站、码头、商场、菜市场、宾馆、旅游景点等消费场所，广泛设立12315消费维权服务站，为消费者提供解决纠纷的快捷途径。

    （四）推动执法协作。国务院有关部门、最高法院和各地围绕消保法实施，加强协作，形成全力，共同提升消费维权工作水平。工商总局加强与有关部门、行业组织、新闻媒体的协作，健全小额纠纷快速调解机制、消费纠纷诉调衔接机制、区域维权协作机制。最高法院支持行政机关依法行政，对于处理“包间最低消费”、“禁止自带酒水”等工商部门认定无效的格式条款，给予司法支持。商务部发挥全国打击侵权假冒工作领导小组办公室职能，会同30个成员单位开展了打击互联网领域、农村及城乡结合部侵权假冒行为的专项行动；将推动执法与司法协作作为2015年十六项重点工作之一，建立与公安机关、检察机关和审判机关的案情通报、案件移送制度，形成打击侵权假冒违法犯罪的合力。质检总局加强消费品标准化工作，开展消费品安全标准“筑篱”专项行动，充分听取消费者、相关部门和消协组织的意见制定修订有关标准。天津市整合工商、质监、食药监等3个部门市场监管和消费维权职能，组建市场和质量监督管理委员会，解决部门职能交叉、推诿扯皮，消费者多头投诉、告状无门的问题。上海市多个行政部门、社会组织与法院签订协议，建立非诉调解与诉讼渠道相衔接的矛盾纠纷解决机制，今年化解了消费投诉3000多件，提高了调解的公信力和执行力。

    （五）创新维权机制。各地、各部门发挥政府部门、消协组织、行业协会、专家学者和志愿者的综合作用，努力构建政府主导、企业自律、行业规范、社会监督、公民参与的消费维权新机制，创造了一批好的经验和做法。一是全国消协组织正在成为消费者维权的主要途径。据检查组网上调查，599名被调查者中有160人选择到当地消协组织投诉，占26.7%，仅次于拨打12315热线的174人；上海市消保委受理的投诉占到全市各类投诉的90%以上。二是开展消费引导，提高消费者自我保护能力。中消协对全国消协组织开展比较试验工作培训会，共同完成了儿童玩具等160多个比较试验项目。三是探索基层维权新做法。上海、浙江等地将消费维权与基层社会管理结合起来，上海市长宁区“李琴人民调解工作室”，将消费争议化解在基层，赢得了当地群众的信赖与好评。浙江省发展了3万多名消费维权监督员，初步形成“村村都有放心店、人人都做监督员”的局面。四是落实消费公益诉讼。上海市消保委今年7月1日起诉手机预装软件侵权，成为国内消费公益诉讼的第一案。五是将消费者权益保护与社会诚信体系建设有机结合。天津市开通市场主体信用信息公示系统，实现“一个平台管信用”，以信用平台规制侵权企业。

    从检查情况看，各方面对新修订的消保法给予了较好的评价，认为消保法是一部好法律，对于改善市场环境，维护市场诚信，保障消费维权，拉动经济增长，起到了积极促进作用。消保法实施一年多来，国务院及其有关部门、最高法院、中消协高度重视，采取了一系列有效措施，贯彻实施工作初见成效。截至今年6月，全国工商部门受理消费者诉求1122.75万件，为消费者挽回经济损失24.19亿元；全国消协组织共受理消费者投诉91.2万件，为消费者挽回经济损失17.17亿元；其中，适用惩罚性赔偿的投诉11558件，加倍赔偿金额为2547万元；全国法院共审理消费者维权纠纷案件19.9万件，审结17.9万件，消费者胜诉率明显上升，保障了消费者权益。

    二、法律实施中的问题

    2013年新修订的消保法针对近年来消费领域的热点问题作出了相应规定，进一步完善了对消费者权益的保护。但是，法律的全面贯彻实施仍然存在一些问题。主要有以下四个方面：

    （一）法律规定的一些内容还没有真正“落地”。消保法规定了远程购物七天无理由退货制度。从检查情况看，无理由退货产生的争议在许多地方已经上升为消费投诉的第一位。争议主要集中在两个方面：一是退货范围。经营者和消费者关于哪些商品能够适用无理由退货存在不同理解，导致争议发生。二是对商品完好的解释。有的商家不仅要求商品本身完好，而且商品包装必须完整，甚至要求商品不得拆封、试用。还有一些商家存在故意拖延拒绝退货、折扣或赠送商品不予退货等现象。

    消保法规定了耐用商品和装饰装修服务由经营者承担举证责任的制度，即在商品和服务出现瑕疵时，由经营者负责举证，而不是通常的谁主张谁举证。检查中，许多部门、单位、专业人士和消费者反映：一是经营者承担举证责任范围太窄，仅限于机动车、计算机、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机等6类商品和装饰装修等服务，手机、照相机等许多商品和电信、金融等服务的举证责任没有明确，不利于解决经营者与消费者之间的信息不对称的问题；二是举证责任时限短，仅要求经营者在6个月之内承担相应的举证责任，不利于全面保护消费者利益；三是经营者举证往往没有公信力，许多经营者以自己的售后服务部门出具检测报告举证，或以企业标准举证，使消费者认为不公平、不合理。

    消保法规定了惩罚性赔偿制度，当经营者存在欺诈行为时，消费者可以请求“退一赔三”或损失额2倍的惩罚性赔偿。大家反映，适用惩罚性赔偿比较困难，除消费者维权意识不足外，在执法司法中还存在着以下问题：一是把消费维权案件等同于一般民事案件，行政处罚和司法判决中仅以实际损失进行赔偿；二是对经营者行为是否构成欺诈存在不同认识，往往以不能认定为欺诈而不适用惩罚性赔偿；三是消保法与相关法律和少数地方性法规，规定的处罚条件和标准不同，导致个别同样性质的案件处罚结果不一致。

    消保法规定了省级以上消协组织提起消费公益诉讼职责，但是消费公益诉讼推进缓慢。消保法实施一年多来，仅有上海市消保委成功提起了一件消费公益诉讼。大家反映，一是消费公益诉讼是新生事物，消协组织对此缺乏经验，也缺少相应的专业能力和技术支撑；二是有关的诉讼规则、配套制度尚待明确。特别是受案范围、程序规则、举证责任、费用承担、赔偿标准等问题，影响了公益诉讼的开展；三是消协组织在提起公益诉讼时受到的压力比较大。

    消保法规定了消费者个人信息保护制度。检查中，各地普遍反映，消保法规定的经营者收集、使用消费者个人信息的制度过于原则，执法主体不明确，法律责任不到位，消费者个人信息被违法收集使用的势头还在蔓延。目前的状况是消费者举证难，监管部门和消协组织取证难，即使查实的案件也存在追责难、处罚轻的情况，难以起到震慑作用。

    （二）一些新的消费领域缺乏有效规制。从检查情况看，网络消费、服务领域和预付卡消费成为消费维权案件集中的新领域。近年来，我国电子商务发展迅猛，网络零售交易额以每年40%以上的速度增长，2014年达到2.8万亿元。与此同时，网络消费也成为消费侵权案件多发领域。据商务部反映，互联网领域侵犯消费者合法权益、制售假冒伪劣商品等违法犯罪行为突出，已经成为侵权假冒的重点环节。一是质量不合格和假冒现象比较严重。2014年，质检总局开展了5类14种电子商务产品质量的国家监督抽查，合格率只有73.9%。据国家工商总局抽查，2014年的网购正品率只有58.7%。二是投诉和案件增长迅速。2014年全国工商部门共受理网络购物投诉7.78万件，同比增长356.6%；在消协组织受理的20135件远程购物投诉中，网络购物占到了92.3%。根据最高法院提供的数字，北京市朝阳区法院自消保法施行以来，共受理消费者网购合同纠纷107件，同比增长3.7倍。

    服务领域投诉增长较快。2014年全国工商部门受理的服务领域投诉已经占到了总量的40%，呈现快速增长态势。如文化娱乐服务、中介服务投诉的增幅分别为58%和51%。一些地方反映，当地消费投诉的商品和服务占比，已经从10年前的7∶3变为现在的3∶7，主要集中在教育培训、家庭装修、汽车维修、餐饮旅游等方面。虚假广告、明码标价、格式合同、价格欺诈等导致的消费投诉时有发生。同时，消保法虽然明确将金融服务纳入调整范围，但相关法律中缺少金融消费者权利和义务的衔接性规定，对是否属于欺诈、是否适用惩罚性赔偿存在争议。

    预付卡消费领域问题突出。据统计，2014年国内多用途和单用途预付卡销售规模为9068.8亿元，有关部门估算，一半以上的份额已经人民银行批准或商务部备案，但仍有大量发卡行为未纳入监管。据上海市工商局估计，全市发卡主体近10万家，而在上海市商务委备案的企业只有351家。预付卡消费是由消费者一次性支付费用，经营者分次提供商品或服务的消费模式，存在一定风险。一是发行预付卡的企业量大面广，涉及资金较大，个别商家利用其变相融资、集资甚至诈骗；二是约定不明导致服务缩水。上海市12315平台2014年预付卡消费投诉占到了全年投诉量的一半，主要集中在美容美发、健身、教育培训等行业。浙江去年以来的预付卡消费纠纷已达6000多件，多数难以处理。地方还反映，一些商家“关门跑路”，导致爆发群体性事件。

    （三）消协组织的作用发挥不够。消保法界定了消协的组织性质，明确其公益性，赋予其新的职责，并规定各级政府应当予以必要的经费等支持。但是，越到基层，消协组织的登记管理、编制经费等问题越突出。一是登记管理不明确。消保法将消协组织的定性规定为“公益性社会组织”，但并未具体规定其登记管理。目前，全国共有县级以上消协组织3080个，在编制部门登记的655个，在民政部门登记的1747个，同时在两个部门登记的256个，未登记的还有422个。二是编制经费不到位。全国各级消协组织总共仅有编制12274个，市县以下的工作人员多为工商部门的干部兼职。政府对消协的工作经费保障不到位，消协又不能向企业筹资、不能向消费者收费，影响到工作开展。检查组在云南做了专门了解，全省各级消协2013年各项经费为666万元，2014年为557万元，2015年只有361万元。三是履职能力不适应。全国消协组织普遍存在着人员结构老化、专业水平不够、机构和队伍不稳的问题，明显不适应新修订的消保法所赋予的公益性职责要求。

    （四）消费者维权渠道需要进一步理顺。有关部门和各地重视投诉平台建设，都建立了以热线电话为主的投诉平台。各部门和地方政府从监管执法需要出发，设置的12315（工商）、12312（商务）、12365（质监）、12331（食药监）、12300（工信）、12301（旅游）、12358（物价）、12321（互联网）、12319（市政）、12345（市长）等热线电话，成为消费者投诉维权的重要组成部分。但是，由于热线电话号码众多，各个平台之间又缺乏互联互通，反而让群众投诉不知所措，加上平台接线人员政策法律和专业水平不够，无法准确答复跨部门的问题，导致许多消费投诉被“踢皮球”，引起消费者的不满。目前，一些地方已经开展了投诉平台的整合，但多数地方还未开始；已经开展整合的地方，多数只是将热线电话统一，后台的信息数据和执法调度并未整合。由于不同平台的数据格式不统一，难以实现信息共享，无法适应大数据时代信息化管理的需要。

    检查中还了解到，一些地方为解决多头执法问题，整合基层执法力量，成立统一的市场监管执法队伍，已经取得了较好效果。但是，由于各地做法和进度不一致，特别是基层整合而上面没有整合，反而造成新的职能交叉和权责不对称问题，急需通过深化行政体制改革加以解决。

    三、建议

    检查组认为，消保法完全顺应了经济进入新常态和发挥消费基础性带动作用的需要，当务之急是抓紧制定完善相关配套法规和司法解释，发挥好行政执法、司法裁判和社会组织管理的合力，适应新的消费形式和业态，把好的法律制度贯彻实施好。为此，提出以下建议：

    （一）完善以消保法为龙头的消费维权法律体系。法律的生命在于实施，消保法的贯彻落实需要行政法规、司法解释加以细化完善，形成以消保法为龙头的消费维权法律体系。

    建议国务院在2016年底前出台消保法的实施条例，对法律确定的远程购物无理由退货、经营者承担举证责任、惩罚性赔偿、个人信息保护、金融消费者权益保护等重要制度进行细化补充，使之更具有可操作性。

    建议最高人民法院在今年内出台关于消费公益诉讼的司法解释，明确诉讼范围、举证责任、损害赔偿等内容，支持省级以上消协组织开展消费公益诉讼。同时，建议最高人民法院将涉及消费者权益保护的案件实行单独案由管理。

    建议各地加快制定和修改地方性法规，争取在本届全国人大常委会任期内实现31个省（区、市）都有消费维权的地方性法规。

    （二）依法充分发挥消协组织的作用。各级消协组织承担着协调社会各方面力量、共同保护消费者合法权益的重要职责。建议国务院明确消费者协会作为公益性社会组织的性质定位和相应的登记管理办法，其办事机构按照公益一类事业单位管理，国家给予编制和经费保障，支持各级消协组织履行好法定职责，发挥好公益性作用。

    （三）加强对预付卡消费、服务领域和网络消费领域的管理。建议国务院出台适用于全部市场主体发卡行为的行政法规，督促有关部门加强对预付卡消费的管理。加快制定修改服务领域的服务质量标准体系，发挥行业协会作用，完善金融服务、教育培训、装饰装修、汽车维修、家电维修等服务领域的监管规范和有关标准。同时，建议加快电子商务的立法进程，完善电子商务监管体制，明确经营者、消费者的权利义务，规范落实电子商务平台和企业的主体责任。

    （四）进一步协调和理顺消费维权机制。建议国务院建立消费者权益保护的部门协调机制，明确牵头单位，协调行政执法和应对重大消费事件。加强消费维权和社会诚信体系建设，统一数据标准，整合各部门现有的投诉平台；大力支持基层消费维权网络建设，为消费者提供高效便捷的维权服务；加快建设全国统一的企业信用和作为举证依据的企业标准等信息公示平台，为政府监管、公众知情、社会征信提供强有力的数据支撑。

    我们每一个人都是消费者，消费者权益保护工作永远在路上，永远与全面深化改革和全面推进依法治国同行。让我们以这次执法检查为契机，从维护人民群众的根本利益出发，把好的法律制度落实好，把广大消费者的合法权益保护好，全面推动消费者权益保护法的贯彻实施。

    以上报告，请审议。