全国人民代表大会财政经济委员会关于《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的审查报告

全国人民代表大会常务委员会：

    全国人大财政经济委员会收到《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》后，会同全国人大常委会预算工作委员会听取了财政部的汇报，召开全体会议对议案进行了审查。现将审查结果报告如下。

    根据预算法的规定和中央《深化财税体制改革总体方案》要求，地方政府举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。在今年3月召开的第十二届全国人民代表大会第三次会议上批准了2015年地方政府债务新增限额。由于预算法中关于地方政府债务规模要报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准并纳入预算管理的要求，是在2014年8月修改时确定的，因此还涉及地方政府在以前年度举借的债务需报经全国人大常委会批准并纳入预算管理的问题。国务院在关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案中提出，将2014年末地方政府债务余额15.4万亿元纳入预算管理，并报请全国人大常委会批准。

    财政经济委员会认为，核定地方政府债务余额限额，将地方政府债务纳入预算，符合预算法的规定，有利于对地方政府债务实施严格规范管理，有利于妥善处理当前稳增长和长远防风险的关系，有利于加强人大审查监督。国务院提出审议批准2015年地方政府债务限额的议案是可行的。建议全国人大常委会批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》。

    近些年来，地方政府通过举借债务方式筹集资金，对于加快城乡基础设施建设，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，发展社会事业，促进经济增长等发挥了积极作用。但由于地方政府举债缺乏制度规范，举债形式多样、程序不透明、违法担保和资金使用脱离预算管理等问题突出，导致举债规模过快增长，不少地区债务负担沉重，偿还难度大。为进一步规范地方政府债务管理，防范和化解财政金融风险，财政经济委员会建议：

    （一）建立向人大报告地方政府债务的制度

    全国人大要建立健全对地方政府债务的审批制度。国务院应当在预算报告中专门报告地方政府债务情况；规范地方政府债务表的编报，报告年度债务新增限额和总限额。代表大会在批准预算的决议中应当明确批准地方政府债务的内容。省级人大要加强对省本级和各市县政府举债规模、结构、用途等的审查监督，严格将举债规模控制在上级下达的限额范围内。市县人大审查本级政府举债时，要审查各项债务风险指标，评价举债可能带来的风险；举借专项债务时，要对项目的用途、可行性、收益、期限等进行详细审查。地方各级人大审查决算草案时，要重点审查本级政府债务的规模、结构、使用、偿还等情况。中央和地方各级政府财政部门应当每半年向本级人大有关专门委员会和常委会有关工作委员会书面报告地方政府债务的管理情况。

    （二）建立公开完善的地方政府债务考核评价制度

    要建立健全公开透明的风险防控指标体系和考核问责机制。从严确定各项债务指标的警戒线水平，通过债务率、新增债务率、偿债率、利息负担率等指标，构建衡量和评价地方政府债务风险程度的指标体系。积极推进地方政府债务公开透明，各地区要公开债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等信息，给监管部门、社会和市场传递全面、真实的信息。加快地方政府债券的评级制度建设，形成市场对地方政府发行债券的约束机制。

    （三）建立对违反规定的地方和个人的问责机制

    对部分债务风险指标已经预警的地区和债务风险较高的地区，应当采取多种方式偿还债务，切实降低风险。对于确实无法偿还的专项债券，要建立债务违约处置机制，强化市场约束。严格区分企业债券与政府债券，严禁将城投债等企业债务纳入地方政府债务。要妥善处理各类或有债务，坚决杜绝各种违法担保、变相举债行为。要建立地方政府债务违规举借责任追究制度，明确对违规举债的执法主体和处理程序。对违规举债的典型地区和责任人员，要公开曝光，严肃问责，形成警示效应，树立法律权威。

    （四）加快推进财政体制改革

    要正确处理政府与市场的关系，切实转变政府职能，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场和社会活力。要加快推进政府间事权划分改革，加快推进事权和支出责任相适应的财政体制改革，为建立科学规范的地方政府债务管理制度奠定坚实的体制制度基础。积极推进地方政府和部门编制三年中期财政规划。加强政府会计体系建设，推进编制以权责发生制为基础的政府资产负债表。严格政府债务资金的财务管理，做到账实相符，并报上级政府备案。

    以上报告，请审议。