全国人民代表大会常务委员会办公厅关于“十三五”规划纲要编制工作若干重要问题专题调研工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    根据《全国人大常委会2015年工作要点》和《全国人大常委会2015年监督工作计划》的要求，全国人大常委会围绕“十三五”规划纲要编制工作的若干重要问题开展了专题调研。从3月中旬到7月下旬，常委会办公厅和有关专门委员会、工作委员会精心组织、周密安排、协调配合，圆满完成了调研任务，取得积极成果。受委员长会议委托，现将专题调研工作情况报告如下。

    一、开展专题调研工作的基本情况

    编制“十三五”规划纲要，是今年党和国家的一项重要任务。为了服务党和国家工作大局，贯彻实施中央重大决策部署，全国人大常委会高度重视，围绕“十三五”规划纲要编制开展专题调研。张德江委员长作出重要批示，要求常委会办公厅和全国人大财经委牵头组织，各有关专门委员会、常委会工作委员会共同参加，做到“任务、目标、人员、时间”四落实，确保形成一批有分量的调研报告，既为中央决策和有关方面编制“十三五”规划纲要提供参考，也为2016年召开的十二届全国人大四次会议审查批准“十三五”规划纲要作必要的准备。李建国副委员长审阅了调研工作方案。王晨副委员长兼秘书长主持召开专题调研动员部署会议，张平副委员长出席会议并作了动员讲话。严隽琪、沈跃跃、张平副委员长分别参加了有关专题调研。

    参加调研的各专门委员会、工作委员会认真制订调研方案，精心组织调研活动。自今年3月底开始，各单位先后在召开有关部门和专家座谈会的基础上，分赴全国各地实地考察。在深入调研的基础上，认真撰写调研报告，广泛征求各方面意见，反复进行修改完善。至今年7月上旬，9个专门委员会、2个工作委员会经过认真调研，共形成并提交24份专题调研报告，涉及民族、养老、财政经济、教科文卫、外事、侨务、节能环保、“三农”、港澳事务等诸多领域。

    总体上看，这次调研有以下特点。一是各单位高度重视，周密安排部署。常委会办公厅和财经委共同牵头制订总体工作方案，有关专门委员会、工作委员会主要负责同志亲自带队调研，组织精干力量撰写调研报告。二是深入基层，扎实开展调查研究。各单位按照“三严三实”要求，发扬求真务实作风，深入城镇农村、学校医院、文艺院团、企业车间、科研院所，与人大代表、工人农民、专家学者进行座谈，认真倾听基层群众的意见，掌握了大量第一手资料。调研工作形式多样，有的结合常委会执法检查和听取审议专项工作报告一并进行，有的同时委托地方人大开展调研，有的利用出国考察了解国外经验。三是集思广益，广泛征求各方面意见。在调研过程中，各单位主动加强与国务院及其有关部门的沟通联系。有的委员会委托有关行业协会、研究机构和专家就一些具体问题开展专题研究论证。在撰写调研报告过程中，各单位认真审议讨论，反复修改完善，努力使调研报告的意见和建议体现各方面的共识。四是务求实效，形成高质量的调研成果。各单位在调研中坚持问题导向，围绕我国经济社会发展的重大问题深入进行研究分析，提出许多切实可行的建议。按照专题调研工作方案，24个专题调研报告均以专报形式上报并送中央有关方面参阅。

    全国人大常委会开展的这次专题调研活动，得到了国务院及其有关部门、地方人大常委会和政府、科研单位和专家学者的大力支持和积极配合。调研报告凝聚了各方面的意见，是集体智慧的结晶。

    二、专题调研报告的主要内容

    24份专题调研报告，对相关领域的情况进行了梳理，为编制好“十三五”规划纲要提出了大量有价值的建议。

    民族委员会对“民族地区发展问题”进行调研，认为民族地区发展总体滞后，多数地区与发达地区差距加大，特别是扶贫开发、基础设施、生态保护、教育文化卫生等方面亟待加强。建议“十三五”规划把加快少数民族和民族地区经济社会发展放在更加突出的位置，对解决民族地区的特殊困难和问题作出重点安排，把国家现有促进民族地区经济社会发展的各项政策落实到位，着力维护民族团结和社会稳定，推动各民族共同实现全面建成小康社会的目标。

    内务司法委员会对“我国养老服务发展状况”进行调研，认为我国养老服务面临形势严峻，供需矛盾突出，社会力量参与不够，农村养老问题严重，相关基本制度建设滞后，管理体制机制不完善。建议把加快发展养老服务纳入“十三五”规划，作为全面建成小康社会的重要指标，发挥政府主导作用，加大财政投入和政策支持，为居家养老提供良好的社会化服务。充分调动社会力量发展养老服务，建立长期照护社会保险制度，大力推进农村养老服务发展，完善我国养老服务法律制度。

    财政经济委员会对“国民收入分配”进行调研，针对初次分配和再分配方面存在的突出矛盾和问题，建议在“十三五”规划中明确提出继续提高居民收入占国民收入的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，初次分配要消除影响收入分配公平的机制障碍，提高再分配调节力度等。对“完善市场决定价格机制”的调研建议，积极推动政府价格工作定位转型，加快推进重点领域价格改革，完善农产品价格调控机制，增强国际市场大宗商品定价话语权，加强价格监督检查和反垄断执法，加快修订价格法。对“深化金融改革”的调研分析了我国金融业改革和发展面临的突出矛盾和问题，建议提高直接融资比重，放宽金融市场准入，确立金融综合经营模式，建立与之相适应的监管体制，完善利率汇率形成机制，加强金融基础设施建设，继续加大对小微企业、“三农”等金融薄弱环节的支持力度。

    教育科学文化卫生委员会对“推进职业教育改革发展”的调研建议，加强研究行业组织在职业教育中的作用，明确其在职业教育中的定位，围绕行业组织特性指导职业教育，进一步丰富和完善职业教育法关于发挥行业组织作用的相关内容。对“深化科技体制改革、加强技术创新能力建设”的调研建议，加快落实现有重大改革措施，统筹推进科技体制改革和经济体制改革；强化企业技术创新能力，激发中小企业创新活力，优化企业技术创新制度环境。对“文化事业和文化产业发展”的调研建议，坚持价值引领，推动文化创新，落实文化强国战略部署。推进文化立法，建立完善文化法律制度。推动政府主导，社会参与，完善公共文化服务体系。建立符合现代文化发展规律的管理体制和运行机制，建构现代文化市场体系。推动文化产业转型升级，扩大文化消费。促进高新技术与文化的融合发展，提高文化产品和服务的供给能力。推动文化走出去，提升中华文化影响力。对“加强基层医疗卫生机构能力建设”的调研建议，要建立和完善多渠道补偿机制，重视乡村医生的培养及待遇，继续推进和完善医疗信息化管理平台，完善激励性收入分配机制，鼓励社会力量办医，大力推进分级诊疗，依法推动基层医疗卫生机构的改革和发展。

    外事委员会对“边界安全建设问题”进行调研，建议将国家边界安全建设纳入“十三五”规划，设立国家边界安全建设专项，加强顶层设计，加大投入力度，确保“十三五”期间预算总量应比“十二五”期间有明显增加，未来五年年度建设和维护经费应逐年递增。切实抓好落实和督查，加大领导力度，适时开展对边界安全建设的专项检查，推动边界安全建设迈上新台阶。

    华侨委员会对“加快推进侨务法治建设、充分发挥侨务资源优势”开展调研，建议“十三五”规划应体现发挥侨务资源作用的内容，编制侨务工作发展纲要应当突出依法护侨的理念，充分发挥涉侨部门在编制侨务工作发展纲要中的作用。

    环境与资源保护委员会对“海洋生态环境保护”的调研建议，将依法保障实施海洋强国战略和加强海洋生态环境保护纳入“十三五”规划。对“煤炭清洁高效利用”的调研建议，“十三五”规划要从国家战略利益和能源安全考虑，明确提出“大力推进煤炭清洁高效利用”。对“节能环保科技及产业发展”的调研建议，应把大力发展节能环保科技及产业发展作为一项重要战略任务，突出市场导向，加强政府引导，强化科技创新，实现节能环保产业持续快速增长。对“加强大气污染防治”的调研建议，继续削减污染物排放总量，加大污染综合治理力度，强化执法监管，健全重点区域大气污染联防联控制度，强化科技研发和推广，依法有序推动公众参与。对“饮用水源地保护”的调研建议，将饮用水安全保障纳入“十三五”规划，进一步加强饮用水源地保护工作。对“土壤污染防治”的调研建议，坚持保护优先，探索建立土壤污染责任追究制度，尽快启动全国土壤污染状况详查。对“节能减排”的调研建议，应继续明确提出节能减排约束性指标，坚持把节能减排作为推进生态文明建设的重要抓手。对“生态补偿机制建设”的调研建议，增强生态补偿机制建设与国家有关政策的衔接，加大生态补偿资金力度，强化生态补偿机制建设的基础性工作。对“可再生能源发展”的调研建议，加快解决可再生能源并网消纳问题，完善价格、补贴和税收政策。

    农业与农村委员会对“农村扶贫开发”的调研建议，“十三五”规划将农村扶贫开发单列一章，明确扶贫对象，稳定扶贫成果，全面消除绝对贫困；坚持片区开发与精准扶贫相结合；提高扶贫资金使用效益；加大贫困地区生态环境保护扶持力度；建立社会救助与扶贫开发政策有效衔接机制；探索创新扶贫方式；加快扶贫开发立法进程。对“加快推进现代农业建设、提升粮食生产能力”的调研建议，要进一步加大对农田基础设施建设的投入，完善粮食增产稳产的扶持政策，调动地方政府抓粮积极性。进一步发挥科技创新对粮食生产的推动作用，进一步加快涉农资金管理体制改革，尽快出台粮食法，依法确保国家粮食安全。

    预算工作委员会对“财税体制改革”进行调研，针对财政收支矛盾突出、中央与地方政府间事权与支出责任划分不明确、税收收入占比下降、税制结构不尽合理、财政转移支付体系不够完善、政府预算体系不够完善等问题，建议合理划分各级政府事权与支出责任，进一步完善税收和非税收入制度，完善财政转移支付制度，加强地方政府性债务管理，建立全面规范、公开透明的预算制度。

    港澳基本法委员会和部分法律委员会委员对“粤港澳合作问题”进行调研，建议在“十三五”规划中设“深化内地与港澳全方位合作”一节，加强内地和香港、澳门在经贸、教育、科技、民生、社会等领域全方位交流合作。进一步加强中央政府对粤港澳合作的统筹协调，充分发挥粤港澳三地各自优势，促进区域经济协同发展，深度参与“一带一路”重大战略。

    三、对做好“十三五”规划编制工作的意见和建议

    在调研过程中，各单位除了对相关领域具体问题进行分析、提出建议外，还对编制“十三五”规划纲要的总体思路、指导原则提出了意见和建议，主要归纳如下：

    （一）充分认识和把握“十三五”时期的重要阶段性特征

    牢牢把握我国经济发展的阶段性特征，是制定实施好“十三五”规划的前提和基础。“十三五”时期是实现全面建成小康社会战略目标的决定性时期，也是落实全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略举措的关键时期。编制好、实施好“十三五”规划，对于顺利完成我们党提出的第一个“百年目标”，进而实现第二个“百年目标”和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义和深远影响。“十三五”时期最大的阶段性特征是经济发展进入新常态。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一段时期我国经济发展的大逻辑。要牢牢把握新常态下经济社会发展的新变化和新特点，维护并运用好重要战略机遇期，主动适应新常态带来的诸多变化，尊重经济社会发展规律和我国的基本国情，妥善应对“三期叠加”的困难和挑战，瞄准全面建成小康社会的短板，加快推进改革创新，全力推动转型升级，确保第一个“百年目标”顺利实现。

    （二）坚持改革为先，着力解决深层次矛盾问题

    解决存在的突出问题，确保经济社会发展目标和重大战略任务顺利实现，关键在于全面深化改革，形成有效的激励约束和利益协调机制，核心是正确处理好政府、市场、社会的关系。党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大战略部署，编制“十三五”规划要突出改革为先，坚持市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用，最大限度提高市场要素配置的效率和公共资源配置的公平性。在这次调研中，大家对部分领域如何进一步深化改革提出了一些具体意见和建议，建议在“十三五”期间着力解决长期制约经济社会平稳健康发展的深层次矛盾和问题，力争取得突破性进展，使各方面的制度更加成熟、更加定型，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

    （三）突出创新驱动，为经济发展增添新动力

    创新是国家强盛的持续动力，是弥补我国传统比较优势减弱、实现提质增效和转型升级的根本之策，也是跨越“中等收入陷阱”迈向高收入国家的必由之路。编制“十三五”规划要突出创新驱动发展战略，强化技术创新和制度创新双轮驱动，坚持企业创新的主体地位，有效发挥政府在关键领域的支撑保障作用，营造有利于创业创新的体制和政策环境，激发大众创业、万众创新的活力。坚持科技与经济深度融合，以科技创新为核心，带动促进产品创新、组织创新、管理创新、商业模式创新，更多依靠科技进步促进经济增长、产业升级和竞争力提升，推动经济发展从主要依靠要素驱动和投资驱动向创新驱动转变。

    （四）强化民生保障，促进各项社会事业全面发展

    全面建成小康社会是惠及13亿人口的小康社会，未来五年要尽快弥补和加强民生领域和社会建设方面的短板，推动经济社会协调发展。编制“十三五”规划要从人民群众最关心、最直接、最现实的根本利益出发，构建公平公正、共建共享的包容性发展机制，使经济发展成果更多、更公平地为全体人民所共享。要继续扩大就业，完善收入分配制度，加快推进基本公共服务均等化，全面建成覆盖城乡的社会保障体系，进一步提高医疗健康服务水平，加大扶贫攻坚力度，积极应对人口老龄化。推动教育现代化基本实现，推进文化强国建设，增强中华文化软实力。要高度重视环境资源保护问题，坚持资源节约和保护环境基本国策，推进绿色、低碳、循环发展，切实扭转生态环境恶化趋势，建设生态文明新家园。

    （五）推进依法治国，加快建设社会主义法治国家

    全面推进依法治国，是全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义的内在要求，也是全面建成小康社会的重要目标和重要保障。编制“十三五”规划，要深入贯彻党的十八届四中全会精神，体现全面推进依法治国的总体方略，坚决维护宪法法律权威，深入推进依法行政，努力形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，建设社会主义法治国家。一些专门委员会和工作委员会在调研报告中指出，要加快推动相关立法进程，尽快制定或修改一些法律，以适应改革和发展的迫切需要。比如，养老方面，进一步制定与老年人权益保障法相配套的法律法规和政策措施；金融方面，修订商业银行法，废除贷款通则，制定或修订有关条例；文化方面，制定公共文化服务保障法、文化产业促进法等；卫生方面，出台基本医疗卫生法；侨务方面，把保护华侨权益立法调研作为工作重点；环境资源方面，加快推进海洋基本法起草，修改海洋环境保护法，加强草原保护、节能环保、大气污染防治执法监管，推进生态补偿法制化进程；农业方面，加快农村扶贫开发法和粮食法立法进程；财税方面，加强税收立法，落实税收法定原则；对外开放方面，修订相关法律，进一步推动立法与自贸区工作相衔接。

    （六）科学合理设定规划指标，确保全面建成小康社会宏伟目标顺利实现

    到2020年全面建成小康社会、顺利实现第一个“百年目标”，是我们党作出的庄严承诺，也是“十三五”时期必须完成的重要任务。编制“十三五”规划，要认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚持目标导向和问题导向，积极回应人民群众普遍关切，着力弥补经济社会发展短板，重点强化改革创新和民生保障，围绕经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”研究制定各项规划指标。通过实地调研，大家深切感受到，我国最大的国情就是发展不平衡，在发展过程中还存在许多矛盾和问题，通过五年的努力，可以解决一些深层次问题，但也不可能全部解决。要从13亿人口和发展中大国的基本国情出发，科学合理设定“十三五”规划各项指标，既要实事求是，留有余地，不能脱离国情和实际，又能鼓舞士气，振奋精神，确保全面建成小康社会宏伟目标顺利实现。

    以上情况，特此报告。