尹中卿：自贸试验区建设进入关键阶段 亟待处理好七个问题
4月23日上午，十二届全国人大常委会第十四次会议举行分组会，审议国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告，国务院关于公共文化服务体系建设工作情况的报告。图为全国人大常委会委员尹中卿在分组会上发言。中国人大网 马冬潇 摄
中国人大网讯 4月23日上午，十二届全国人大常委会第十四次会议分组审议国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告， 全国人大常委会委员尹中卿审议时说，报告内容丰富，重点突出，文字简练流畅，也有针对性地回答了全国人大财经委专题调研报告所提出的问题。为配合常委会听取审议国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告，今年1-3月，全国人大财经委专题调研组先后组织两轮调研，分别召开了国家有关部门、部分专家学者和外资企业座谈会，并赴上海、天津、广东、福建进行了实地考察。从调研情况看，上海自贸试验区设立一年半来取得了初步成果，2013年推进的98项改革、2014年推进的38项改革已基本完成。2014年底，国务院发布了《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，向全国推广28项改革试点经验，向全国其他海关特殊监管区推广6项改革。目前，以负面清单管理为核心的投资管理制度基本建立，以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行，以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度有序推进，以政府职能转变为核心的事中事后监管制度初步形成。为进一步探索全面深化改革、扩大开放的新途径，在总结评估上海自贸试验区工作的基础上，党中央、国务院决定扩大上海自贸试验区范围，并在广东、天津、福建新设3个各具特色的自贸试验区。今年4月10日，国务院正式印发广东、天津、福建自贸试验区总体方案和进一步深化上海自贸试验区改革开放方案。前天上午，三个新设自贸试验区同步挂牌成立。
尹中卿委员指出，当前自贸试验区建设进入关键阶段，亟待处理好以下7个问题：
第一，处理好“为国家试制度与为地方谋发展”的关系。经过30多年不断改革，我国社会主义市场经济体制已经初步建立。经过30多年高速增长，我国经济发展进入新阶段。当前，传统经济发展方式越来越难以为继，经济下行压力持续加大，深层次结构性矛盾日益凸显，改革进入攻坚期和深水区。中央反复强调，建设自贸试验区是加快经济体制改革和转变政府职能的需要，也是推动国民经济提质增效升级的需要。我们就是要在投资、贸易、金融、监管等领域继续探索新一轮更大力度的改革创新，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，以制度创新为核心打造“制度高地”，从过去既有发展模式中闯出一条新路子，形成动力更强、结构更优、质量更好的经济增长极。在推进自贸试验区建设过程中，我们要更加清醒地认识到，自贸试验区建设最大的红利不是能够带来哪些优惠政策特别是税收优惠，而是制度创新带来的发展契机和动力。各地不能再以搞经济特区、开发区的“老办法”来推进自贸试验区的“新建设”，不能再人为形成“政策洼地”，而是要打造“制度高地”，以更加积极主动的姿态来推动各项制度改革和机制创新，为在全国范围内推广、复制、创造出更多更好的经验，打造便企利民的发展环境，使全国各地分享“改革红利”。
第二，处理好“建设开放高地与争创全球竞争新优势”的关系。我国现行的对外开放制度框架基本是2001年加入世贸组织（WTO）时形成的。2008年金融危机以来，全球经济格局发生重大变化，以世贸组织为代表的多边贸易体制步履维艰，以自由贸易和投资协定为代表的区域安排快速增加，以美国为代表的西方发达国家正在开展“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）等谈判，深刻影响着国际贸易和投资规则走向。为适应经济全球化的新趋势，应对我国开放型经济发展的严峻挑战，中央反复强调，建设自贸试验区是实施新一轮高水平对外开放的需要，也是参与和引领国际贸易和投资规则制定的需要。在自贸试验区工作中，我们要把工作重点放在建设“开放高地”上，同时还要放在争创全球竞争新优势上，面向世界，对标国际贸易和投资规则，探索实行“准入前国民待遇+负面清单”，加快构建开放型经济新体制。以开放的主动赢得国际竞争的主动，倒逼国内贸易和投资体制及相关的制度与国际接轨，形成面向全球的高标准自由贸易区网络，为我国与有关国家双边贸易和投资协定谈判、区域自贸协定和投资谈判提供实践依据，为我国参与全球经济体系建设、推动经济全球化提供有力支撑。
第三，处理好“服务国家战略与发挥示范作用”的关系。中央确定的上海、广东、天津、福建四个自贸试验区各有特点，各自贸试验区是国家战略在重点区域的布局，是重要的战略节点和突破口，肩负着重要使命。上海自贸试验区以建设开放度最高的自贸试验区为目标，广东自贸试验区立足于面向港澳深度融合，天津自贸试验区着力推动京津冀协同发展，福建自贸试验区着重于进一步深化两岸经济合作，这是国家对各自贸试验区的定位，也是各自贸试验区的战略任务。同时，也要通过自贸试验区的建设，发挥示范作用，辐射带动周边发展。广东自贸试验区将通过促进加工贸易转型升级、打造区域发展综合服务区等，带动泛珠三角区域和内陆地区产业转型升级；天津自贸试验区在促进京津冀协同发展的基础上，利用口岸协作等机制辐射带动内陆发展；福建自贸试验区着力加强闽台产业对接、创新两岸服务业合作模式，辐射带动海峡西岸经济区发展；上海自贸试验区则通过建设长三角区域国际贸易“单一窗口”、亚太知识产权中心，助推长江经济带快速发展。
第四，处理好“顶层设计与先行先试”的关系。自贸试验区建设是一项全新探索，没有现成经验可循。在调研中一些企业反映，各部门推进改革的重点各异、先后不一、快慢不同，地方上报的许多富有含金量的改革举措都被砍掉了，导致自贸试验区一些改革措施不配套、不协调、碎片化，难以落地，影响了综合推进改革开放的效果。随着自贸试验区的新增和扩展，四个自贸试验区既是一个有机整体，又分别承担着差异化任务，有着各自的分工和定位，做好顶层设计尤为重要。近来，许多地方申请建立自贸试验区的热情都很高，短期内不宜再扩大自贸试验区的数量。当前应当把重点放在做好已有自贸试验区工作上，将四个自贸试验区工作纳入国家改革开放全局统筹谋划，有序开展各项先行先试工作，适时出台自由贸易试验区建设的指导意见，根据各自特点确定改革试点的区域、力度和进度，在充分试验、对比试验的基础上，及时总结评估试点效果，避免竞相攀比，能复制推广的尽快复制推广。
第五，处理好“部门统筹协调与片区特色优势”的关系。虽然党中央、国务院已经提出明确的要求，但在自贸试验区工作中，由于角度、层次、职能和任务不同，国家有关部门之间、部门与地方之间、地方与地方之间，在许多具体问题上往往还不一致。要充分发挥国务院自由贸易试验区工作部际联席会议的作用，加强各部门、部门与地方、地方与地方的沟通协调，实现各项改革措施相互配套、协同推进，避免制度规定失衡，避免行政协同失效。要切实加强对自贸试验区工作的统筹，打通四个自贸试验区横向联系渠道，处理好各片区之间的关系，根据各自贸试验区总体方案推进各项改革，既要突出自身特点和优势，更要协调兼顾、整体推进。目前，四个自贸试验区都是由几个片区组成。上海自贸试验区扩区后，在原有的外高桥、浦东机场、洋山之外，又增加了陆家嘴、金桥和张江3个片区。广东自贸试验区包括广州南沙新区、深圳前海蛇口、珠海横琴新区3个片区，横跨三市四地。天津自贸试验区包括天津港、天津机场、滨海新区中心商务区3个片区。福建自贸试验区包括平潭、厦门、福州3个片区，各片区又包括小片区，如厦门片区包括象屿保税区、象屿保税物流园区、东南国际航运中心海沧港区3个部分。各片区之间条件千差万别，有的是已经成熟的开发区，有的是保税园区和海关特殊监管区，有的是综合改革试验区，有的是刚刚起步建设的新区。各自贸试验区及各不同片区，要充分发挥区位特色和优势，依托各自功能定位，利用好原有优惠政策，既创造可复制可推广的经验，又以此为契机加快地方发展。
第六，处理好“压力测试与防控风险”的关系。建设自贸试验区，就是通过在局部地区率先试验，为全国改革开放进行压力测试，积累既进一步深化改革扩大开放、又有效防控风险的经验。既然是实验就难免有风险，正因有风险才要进行压力测试，以探索防控和化解风险的经验。这就需要在大胆闯、大胆试的过程中，定期开展成效评估，探索建立容错纠错机制，把各方面可能发生的风险防控好。在自贸试验区建设进程中，一些地方改革的积极性很高，但有些改革涉及到全国性的体制机制调整，也有风险。改革试验必须加强研讨论证，多征求各相关利益主体意见建议，既要积极探索、深入推进，又要稳妥有序、慎重实施，同时守住底线，有效防控风险。
第七，处理好“立法引领保障与自贸试验区工作”的关系。自贸试验区建设是一项系统改革，需要改革举措与立法引领保障更好地配套衔接，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，改革和法治相互促进、相得益彰。2013年8月、2014年12月，全国人大常委会先后两次作出决定，授权国务院在自贸试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批。上海已经制定了自贸试验区条例和管理办法，调整了多项地方法规。目前，广东、天津、福建也正在研究制定管理办法。有关地方要力求做到法规先行，加快制定自贸试验区条例和配套规范性文件，及时修订和废止与自贸试验区工作相冲突的规章制度。国务院及有关部门要系统梳理、及时修改与自贸试验区建设不相适应的行政法规和部门规章，最高人民法院、最高人民检察院也要系统梳理、及时修改有关司法解释，为在全国范围推广复制自贸试验区改革经验做好法治保障。全国人大常委会也需要加强立法，适时组织开展法律评估，充分借鉴吸收自贸试验区有益做法，加快有关法律的修改工作。
