地方立法为深化改革提供法治保障

    □法制日报记者朱宁宁

    当前,我国已经进入全面深化改革的重要时期。习近平总书记关于改革要于法有据、先立后破、有序进行的深刻论述,不仅为人大立法工作把握立法与改革的关系提供了重要指引,也为改革创新立法工作机制提供了重要指引。

    记者从近日召开的第二十次全国地方立法会上获悉,面对改革开放和现代化建设的新实践、经济社会发展的新任务、民主法治建设的新进程和人民群众的新期待,一些地方立法机关不断理清工作思路,调整工作重心,加强工作创新,提高工作质量,使地方立法充分适应改革发展要求,更好地发挥出在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用。

    上海自贸试验区的先行先试起步不到一年,相关制度创新尚待实践检验,国家有关部门的支持性政策还在持续推出,是等实践检验相对成熟后再立法,还是边试验边立法?立法时机如何把握?针对这些问题,上海市人大常委会自觉将立法工作放在全面深化改革大局中谋划,注重发挥立法在全面深化改革中的引领和推动作用,坚持在法治框架内推进改革,先后通过《关于促进改革创新的决定》、《在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规的决定》等法规、决定,努力为全面深化改革提供强有力的法治保障。为贯彻落实重大改革都要于法有据的要求,自贸试验区的先行先试迫切需要加强法律层面的顶层设计。鉴于此,在多方共同努力下,《中国(上海)自由贸易试验区条例》于今年7月经上海市人大常委会审议通过。

    海南省根据当地经济社会发展需要,加强重点领域立法,通过立法手段推动地方大政方针的贯彻落实,使地方立法在本地区经济社会发展和全面深化改革的大潮中,切实发挥引领和推动作用。根据海南省委重点改革工作,海南省地方人大制定了2014年重点改革相关立法工作安排,明确了11个方面改革事项相关立法任务,以立法推进改革；制定专项立法计划,以构建国际旅游岛法规架构为目标,提出56个在产业发展、民生保障、环境建设等方面与旅游业相关的立法项目；自主起草并提请代表大会通过了《海南国际旅游岛建设发展条例》。

    福建省则注重将立法决策与改革决策相结合,通过关于加快推进平潭综合实验区开放开发的决定,为实验区加快开放开发、先行先试提供法治支撑。为落实国务院关于支持福建省深入实施生态省战略,加快生态文明先行示范区建设的若干意见,福建省调整本届五年立法规划和年度立法计划,安排风景名胜区条例等一批生态文明建设相关的立法项目。

    坚持围绕中心大局、瞄准重点领域、切中重大事项,河北省人大常委会根据全省改革发展稳定的实际需要与可能,对照省委决议12个方面59项改革,对省本级现行有效法规逐件进行梳理,对相关的90多部法规进行研判,明确立改废方向和具体项目。在此基础上,开列出重点领域立法清单,结合京津冀协同发展和打好“沿海地区率先发展增长极、环京津地区新的发展增长极、把县域经济和县城搞大搞强、工业转型升级和环境治理”四大攻坚战,规划明确的路线图、时间表和施工图,实现稳定性和前瞻性相一致、顶层设计和摸着石头过河相结合、总体推进和重点突破相促进。

    注重突出地方特色,安徽省人大常委会在制定实施类法规时,坚持不照搬照抄上位法条文,努力解决实际需要问题,在细化、深化、补充、延伸上下功夫,同时加大地方事务的自主性立法工作力度,制定了一大批具有安徽特色的法规。去年以来,在林权管理、专题询问、“一府两院”工作人员任前审查和任后监督、治理超限超载等方面,安徽省都率先立法,还在全国范围内首次通过立法确立村民理事会的法律地位,通过立法赋予黄山风景区管委会经批准设立综合执法机构,相对集中行使行政处罚权等。

    结合实际,浙江省将地方立法重点放在国家和省委重大决策相配套法规的立法,对法律特别是重要法律的配套性、实施性立法以及与实际需要和条件相适应的创制性、先行性立法三方面。重点围绕省委提出的重大决策部署,加强相关领域法规的制定、修改和完善。坚持不抵触的前提下,根据浙江实际,及时对国家法律作出细化、补充规定,避免因配套性、实施性法规滞后而影响法律的有效实施。对国家尚未立法的事项,本地又有实际需要且具备立法条件的,按照解放思想、实事求是、与时俱进的原则,积极开展立法探索,为全省全面深化改革再创体制机制新优势提供强有力的法治保障,也为国家相关立法提供经验,发挥试验田作用。

    南京市则在公共治理领域充分发挥立法引领作用,积极主动地行使立法职权,建立起更多地体现民主性的行政管理和社会管理体制、机制和方式。2013年3月1日起施行的《南京市城市治理条例》,在全国率先以立法形式确立公共治理的理念和制度,把城市管理难题纳入公众参与、政民合作、民主决策、分享权力、分担责任的现代城市治理轨道,让企事业单位、社会组织、市民等都有便利而明晰的渠道参与社会事务,为提升城市治理水平、共建生活共同体发挥主体作用、尽到社会责任。

    汕头市人大常委会通过的《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革工作的决定》是国内首次以地方立法的形式,对市区权责法定化、政府预决算公开、社会组织分类管理等方面一系列改革作出规定,为濠江区进一步完善行政体制、突破制度瓶颈,促进科学发展提供了法规支撑和保障。《汕头经济特区行政复议条例》率先在全国以立法形式确认了行政复议委员会制度和相对集中复议权运行机制,创新了行政复议的管辖制度、受案范围、受案方式和案件审理程序,有效地推进了行政复议体制机制改革创新。

    这些法规在不同程度上填补了国家和省的立法空白,为国家和省层面立法发挥了积极探路和试验作用,在社会上产生了积极的影响。地方立法实践证明,契合社会发展要求的立法能有效推动社会的发展,从而成为社会发展的重要动力和方式。