杨景宇：从法律案一审到多审看民主立法

9月5日，庆祝全国人民代表大会成立60周年大会隆重举行，习近平总书记发表了重要讲话。近期，我们党将要举行十八届四中全会，对全面推进依法治国做出全面部署。这两件国家政治生活中的大事，对于国家政权建设、政治制度建设、民主法制建设，都有重大意义。

我长期从事立法工作，经历了我国立法程序逐步完善的过程。这里只讲一件事。从1954年全国人大成立一直到1983年，全国人大常委会审议法律案一直实行一审制。这是从苏联学来的。苏联和各社会主义国家实行的都是一审制。所谓一审制，就是法律案提交到立法机关后，在当次会议上作说明，当次会议审议，当次会议表决通过。

“文革”结束以后，发扬民主，加快立法。有些常委会组成人员提出：法律案提到全国人大常委会，我们事先没有调查研究，听完说明就要审议，接着就要举手表决，这不可能真正发扬民主。有的还尖锐地批评这是“强迫接受”。1983年，彭真同志听了这个意见，在委员长会议上提出，为了充分发扬民主，集众思广众益，建议今后法律案由一审制改为两审制。各位副委员长都赞成他的意见。1983年2月28日至3月5日，五届全国人大常委会第二十六次会议听取杨尚昆副委员长兼秘书长就委员长会议关于全国人大常委会审议法律案的程序问题的意见做了说明。会议商定：今后全国人大常委会审议法律草案一般采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，先作说明，然后交法律委员会和有关的专门委员会进行审议修改；同时常委会组成人员将草案和有关资料带回进行研究，在下次或以后的常委会会议上再进行审议。

法律案两审制就是这样定下来的。第一个实行两审制的是海上交通安全法。实际上，有些法律案因牵涉复杂问题，经过两次审议，还有不同意见，需要再研究、再修改，三审、四审甚至多审都搞过，直到把问题搞透彻，大家基本达成共识，才付表决。法律案两审（包括多审）制，就是为了真正发扬民主，集中集体智慧，提高立法质量。1987年制定的全国人大常委会议事规则，把两审制以法律的形式正式固定了下来。2000年制定的立法法进一步规定：列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

法律案审议从一审制到多审制，形式上看是立法程序的改进，实质上可以说是制度性的改革和突破，意义远远超出程序本身，对于实行科学立法、民主立法，在立法中真正实现党的主张和人民意志的统一，是具有重要意义的。（光明日报记者王逸吟、殷泓采访整理）

（杨景宇，1936年9月生，河南省荥阳人，党的十一届三中全会以来一直从事社会主义民主法制建设工作。曾任：彭真同志秘书，全国人大常委会法制工作委员会副主任，国务院法制局局长，国务院副秘书长兼国务院法制局局长，国务院法制办公室主任，十届全国人大常委会委员、法律委员会主任委员。现任全国人民代表大会制度理论研究会副理事长。）