中国选举制度渐趋成熟完善
从首部选举法诞生到对现行选举法的五次修改,从等额选举到差额选举,从农村和城市全国人大代表所代表人口数比例为8:1到4:1再到“同票同权”——
□法制日报记者陈丽平 □本报见习记者李想
1954年9月15日,1211名全国人大代表走进中南海怀仁堂,参加第一届全国人民代表大会第一次会议。这标志着我国以人民代表大会制度为基础的政权制度得到全面确立。
经过一个甲子的艰辛探索,人民代表大会制度在实践中越来越显现出强大的生命力和优越性。作为这一我国根本政治制度基石的选举制度,也由当时的初步建立逐渐走向完善,在推进我国民主政治进程中迈出一个个坚实步履。
选举法诞生—— 开启民主选举新时代
“金豆豆,银豆豆,豆豆不能随便投,选好人,办好事,投在好人碗里头。”1937年10月起,黄土高原农民创造出“豆选法”,选民向自己中意的候选人碗里投黄豆、蚕豆或绿豆,最后根据碗中豆数确定当选人。这种陕甘宁边区因地制宜采用的选举方法,成为新中国民主选举制度的前奏曲。
新中国成立后,为使人民民主专政的国家制度更加完备,1953年1月13日,中央人民政府委员会第20次会议通过关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议,定于当年“召开由人民用普选办法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上接着召开全国人民代表大会”；同时决定成立选举法起草委员会,起草选举法。
1953年2月11日,中央人民政府委员会第22次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。当年3月1日,毛泽东主席签署中央人民政府命令,公布实施新中国第一部选举法。
“选举法奠定了我国选举制度的基本原则和主要内容,开启了我国人民民主选举制度的新时代。”60多年后,全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员李伯钧评价说。
依据1953年选举法,我国历史上第一次规模空前的普选在全国范围内展开,并在此基础上自下而上逐级召开人民代表大会,产生各级国家政权机关,为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。
1954年9月20日,一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》,第一次以国家根本大法的形式庄严宣告在我国实行人民代表大会制度,确立了国家根本制度、发展方向和根本任务,重申了选举法的基本原则。就这样,民主选举同国家根本政治制度和国家根本大法紧密地联系在一起。
等额变差额—— 民主选举大踏步前行
新中国成立后相当长一段时间,我国实行的是等额选举制度。这种代表挑选余地不大的选举制度,被形象地称为“上边提名单,下边画圈圈”。
变化始于党的十一届三中全会。这次新中国历史上具有转折意义的会议之后,民主法制建设受到前所未有的重视,选举制度改革问题也被提上议事日程。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的选举法,规定各级人大代表一律由差额选举产生；同时通过的地方组织法,把差额选举办法推广到选举地方政府领导人员、人大常委会组成人员和法院院长、检察院检察长上来。
从1979年下半年起,在试点的基础上,开展了全国范围内县级直接选举。由于普遍采取差额选举等民主方式,改变了“上面提名单、下面画圈圈”的做法,受到广大人民群众热烈拥护。
1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》,肯定了1979年制定的新的选举法确立的基本原则,明确规定:全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。至此,以1982年宪法和1979年选举法为标志,中国特色社会主义选举制度正式确立。
改革开放以来,伴随社会主义市场经济的发展以及民主法治建设不断推进,全国人大及其常委会于1982年、1986年、1995年、2004年和2010年先后5次对选举法进行了重要修改,逐步形成一套适合我国国情、具有鲜明中国特色的选举制度。
“选举法的五次适时修改,是我国亿万人民在党的领导下参加多次换届选举伟大民主实践经验的总结和升华,标志着我国人大代表选举制度向民主化方向不断迈出新的、重要的步伐。”李伯钧说。
“差额选举更有利于体现民主,充分尊重选举人的意志。”全国人大常委会法工委副主任阚珂说。已在人大机关工作28年的他回忆,1988年七届全国人大一次会议选举全国人大常委会委员首次实行差额选举。当时要选135人,提名144人,差额9人。委员人选名单按姓名笔划排列,公布票数则以得票多少为序。
“当年4月8日选举那天,我和一些工作人员在主席台工作区,随着大会播音工作人员宣读每位人选得票情况快速记录着。宣读完135人时,我们互相看了一眼,大家意识到后面的人落选了。差额选举的结果就是有上有下,这就是民主,每个人都要逐步适应。”阚珂说。
此后,差额选举制度经过了一系列修改,日趋完善:
1990年,《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》发布,随后《中国共产党地方组织选举工作条例》通过,规定党的地方组织和党的基层组织,部分党内职务要实行差额选举,标志着将差额选举引入党内选举；
1994年《中国共产党地方组织选举工作条例》对党内差额选举进行了规范,规定地方各级党代会代表差额比例不少于20%,党委委员、候补委员和纪委委员差额比例不少于15%,党委常委和纪委常委的候选人数,应分别多于应选人数1至2人；
2004年,党的十六届四中全会提出:适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例；
2007年,在中共十七届全国代表大会上对中央委员会委员、候补委员和中央纪律检查委员会委员预选,预选采用差额选举办法,差额比例在百分之八以上；
“这些年来的实践证明,差额选举受到了广大人民群众和人大代表的欢迎,是符合我国国情和我国社会主义民主法制建设进程实际的,对这一原则必须在坚持中发展、在发展中完善。”全国人大常委会法工委原副主任张春生说。
城乡“同票同权”—— 真正实现选举权平等
2010年3月14日上午9时12分,出席十一届全国人大三次会议闭幕会的2909名代表投下神圣一票,表决通过了关于修改选举法的决定,我国城乡居民选举首次实现“同票同权”。
新中国成立后,我国人大代表选举一直按城乡不同比例原则配置选举权。根据1953年制定的选举法,农村和城市全国人大代表所代表的人口数比例为8:1。即:农村每一位全国人大代表所代表的人口数是城市每一位代表所代表人口数的8倍。同时,对省、市、县人大代表所代表的人口数作了“有差别”的规定。
邓小平同志在这部法律草案的说明中指出:“这些在选举上不同比例的规定,就某种方面来说,是不完全平等的,但是只有这样规定,才能真实地反映我国的现实生活,才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表,所以它不但是很合理的,而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”
“新中国建立之初,我国人口构成的工农比例、城乡比例相差非常悬殊,如果按照统一标准分配代表名额,农民代表所占比例就会大大超过工人及其他各界代表比例,把人代会开成‘农民代表大会’。”张春生介绍了这种规定的历史必然性,“只有规定城市和乡村代表分别代表不同人口比例,才能保证工人阶级和其他各界在各级人大代表中占相当比例,从而保证人大代表广泛性,充分调动各方面积极性。”
改革开放后,我国政治、经济、文化等各方面都有了长足发展,城乡人口比例也发生了较大变化。城镇人口占全国人口总数比例已从1953年的10.6%发展为1995年的21%。为适应这一新变化,1995年修改选举法时,将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例,从原来的5∶1、8∶1,统一修改为4∶1。
随着时间推移,我国城乡差别日益缩小,农民民主法制意识不断提高。到2008年年底,我国农村人口占全国人口总数的比例已下降到54%。逐步缩小的城乡差距,为实行城乡按相同人口比例选举人大代表创造了前提和基础。
2007年10月15日,党的十七大明确提出建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。2010年3月,十一届全国人大三次会议通过的关于修改选举法的决定,明确了城乡按相同人口比例选举人大代表。从8:1、4:1到1:1,城乡选举人大代表人口比例的变化,反映了中国城乡经济社会的历史变迁,成为我国推进社会主义民主政治的生动写照。
“实行城乡按相同人口比例选举人大代表,有利于更好地保证城乡人民享有平等的选举权,进一步调动全体人民的积极性和创造性,发展社会主义民主政治,统筹城乡发展和促进社会和谐。”全国人大常委会法制工作委员会主任李适时对此表示。
波澜壮阔一甲子,风雨历程六十年。从选举法诞生到对现行选举法的五次修改,从等额选举到差额选举,从8:1到城乡“同票同权”……选举制度的每一次进步,都在我国民主政治发展历史上刻画下浓墨重彩的一笔。
人民是国家的主人,选举权和被选举权是人民行使国家权力的重要标志。选举制度的不断完善,必将不断筑牢社会主义民主政治根基,让人民代表大会制度焕发出更加强大生命力,成为社会主义建设更坚实的制度保障。
