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尹中卿:建议对法典编纂作出原则规定

浏览字号: 来源: 中国人大网 2014年8月31日

中国人大网讯 8月29日下午,十二届全国人大常委会第十次会议举行分组会,审议立法法修正案草案。全国人大常委会委员尹中卿审议时说, 立法法已经实施了14年,对于规范全国人大及其常委会制定法律、对于规范国务院制定行政法规、对于规范部委制定规章、对于规范地方人大及其常委会制定地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例都发挥了很重要的作用,对建立中国特色社会主义法律体系也发挥了重大的促进作用。14年来,随着我们国家民主法治的发展,随着改革开放的深入,随着市场经济体制的建立和完善,立法法也到了该修改的时候了。我赞成李适时主任所做的说明,赞成修改立法法的指导思想和工作思路,赞成这次修改的主要内容。

尹中卿委员指出,现在提的议案在立法权限方面扩大了较大市的立法权,给予所有设区的市制定地方法规的权力,这是一个很大的进步,同时对授权立法也作出了限制性的规定,使立法权限方面更加健全。在立法工作方面,这次修改特别强调了各级人大及其常委会在立法中的主导地位,对提高立法质量、增强法律的可执行性也作出了系统的规定。在立法程序方面,这次修改对健全立法起草、论证、审议机制,加强备案审查也做了规定。这次修改范围广泛、重点突出、亮点很多,我赞成这个议案修改的内容。

尹中卿委员提出四点修改意见。

第一,修改稿第5条主要是规定民主立法。十几年来,我们在推进民主立法方面积累了丰富的经验,形势发展对民主立法也提出了新的要求,建议第5条对民主立法内容进行补充,如增加公民、法人、社会组织、社会各界有序地参与立法进程的内容,增加立法协商、协调沟通的内容,把协商民主的旗帜举在我们人大手上。

第二,现行法律规定“三会一公布”,长期以来我们使用座谈会比较多,向社会全文公布征求意见比较多,对的论证会、听证会使用得比较少。实际上,与座谈会相比,听证会和论证会更加规范。现在修改稿第36条对论证会和听证会做两段补充,我认为还不够。建议补充规定论证会、听证会召开的主体、召开的程序,特别是强调论证会、听证会要制作纪要。修改稿第37条要补充论证会、听证会所制作的纪要,向社会全文公布或者其他方式征求意见经整理后要送交法律委员会和有关专门委员会,并印发常务委员会会议。

第三,修改稿第42条后面加了一段,实际这里就是单项表决,我很赞成,但是还要有明确的规定。单项表决就要准备两个或两个以上方案,并且允许代表或委员联名依法提出修正案。国外很多立法机关表决法律条文从来不是“一揽子”表决,都是一条一条过。目前我们还不能做到每部法律都逐条表决,但是对一些有重大分歧的条文可能单项表决,提案单位应该提交两个或两个以上不同方案,由常委会组成人员表决时抉择。所以,我主张修改稿第42条要进一步完善。

第四,立法过程不仅包括立、改、废、释,也包括法典编纂。现在把制定法律和修改法律都放在立法里面讲了,第四节也讲到法律解释,第58条也讲到了法律废止。目前还有一个缺陷,就是缺乏法典编纂环节。法典的编纂也是一个重大立法活动。在法律不完备的时候,我们还顾不上把这项工作提上议事日程。经过30多年工作,各方面基本上做到了有法可依,形成了中国特色社会主义法律体系,民商法、刑法、经济法实际上已经基本具备进行编纂法典的基础。这些法律有些是改革开放之初制定的,有些是新制定的,不同时间重点不一样,不同的法律详细程度也不一样,甚至有的法律与法律之间还有不协调、不一致的地方,也有重复的地方,甚至还有相互抵触冲突的地方。我建议在中国特色社会主义法律体系形成之后,今后立法工作一个更重要的任务是编纂法典。我们可以先从编纂民法典开始再编纂刑法典,再编纂经济法典、行政法典、社会法典等。建议在58条之后增加一条对法典编纂作出原则规定,为今后法典编纂工作提供法律依据。

另外再提四条建议:第一,我觉得现在修正案比较好地贯彻了十八大、十八届三中全会决定的精神。按照中央决定,10月份要召开十八届四中全会对推进全面依法治国作出决定,很多肯定涉及到立法工作。建立立法法修正案下一步修改要研究如何很好地落实十八届四中全会精神。第二,我国现在法律体系三个层次之外,还有参加的国际协条约批准的双边协定,还有军事法规,还有党内法规。我们要研究在宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、经济特区法规、地方政府规章、民族自治条例和单行条例之外,国际条约和协定、军事法规、党内法规与我们现在法律体系的联系和衔接问题。第三,修正案对授权立法做了规定。改革开放之初全国人大有两个授权立法,授权国务院在工商税制方面制定法规。现行的税收法律有18个税种,全国人大立法的只有3个,还有15个税种是依据国务院的条例甚至是暂行条例。这个法律通过之后,原来的授权处于什么地位?15个税种怎么办?需要研究。不仅税收法定,收费也应该法定。现在政府性基金很多都是以红头文件或者地方政府文件确定的,建议修改稿第71条讲到规章的时候应该规定,如果没有法律和行政法规的授权,政府规章和地方规章不得设立收费项目。如果仅仅管住了税,而没管住费,公民、法人和企业照样还是负担很重。所以要研究授权怎么落实税收法定原则,怎么落实收费法定原则。第四,立法权是很重大的权力配置。立法法不仅涉及到全国人大常委会、国务院、国务院部门和地方,也涉及到全国人大。所以,我建议立法法修正案能够争取提请明年3月召开的十二届全国人大三次会议审议通过。从现在就要提上日程、做好准备,避免到时候来不及。

责任编辑: 沈娟
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