“民告官”何时才能不“三难”
2013年12月的十二届全国人大常委会第六次会议上,与会的全国人大常委会组成人员分组审议了行政诉讼法修正案草案。对于这一修正案,今年两会上,许多代表、委员及法学界专家对此给予极高评价,同时也纷纷表达了对未来行政诉讼法及其制度改革的新期待。
当官不为民,理应当“被告”
据了解,行政诉讼法修正案草案在执行条款方面增加以下两项:一是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；一是对拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。另外则是对规定期限内不履行的,对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款。
中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德认为,应该增加罚款的具体条款,尤其可以对行政单位的负责人的个人罚款,“从工资里直接划扣,这是可以做到的。”
北京大学法学院教授沈岿认为,如果行政机关不执行法院的判决,在一个现代的治理体系中,行政机关的负责人要负政治责任,而不只是法律责任。罚款、拘留和追究刑事责任都是法律责任。“法院完全可以对其予以公开并公布到网络上。这在信息时代对行政机关负责人的压力是足够大的。”沈岿说。
北京才良律师事务所律师王才亮说,他在杭州中院参与一次土地纠纷案件庭审时,一名涉案土地局的官员曾不无威胁地说,“法院你这块地,最后还到我这儿批的”。
全国人大代表、广东古今来律师事务所主任吴青认为,“地方政府不能觉得法院判政府输就是‘不讲政治’。地方政府首要的原则是立法为民,如果你地方政府已然违法,这可能说明你的某些行为没有站在老百姓的立场。”
村民怎样告“村官”?
现行的《行政诉讼法》中规定了行政诉讼被告主要有两类:行政机关、法律法规授权的组织。
“在解释什么是‘法律法规授权的组织’时,无论法院还是被告往往会采取限缩性的解释,不希望获得太多关注。”马怀德说。
马怀德认为,除了“法律法规授权的组织”之外,有些法律法规没有授权的,但履行公共管理职能的公共组织也应该成为行政诉讼的被告。“村民委员会是农村基层组织,但不属国家行政机关,既然不是国家行政机关,村委会自然不能成为行政诉讼的被告,但村委会在基层行使的权力实际上与行政机关并无太大差别。”马怀德说。
在农村城镇化过程中,由于征地、拆迁造成的农民与基层政权的争议,农民无法通过行政诉讼的途径予以申诉,因此只有信访这一条“独木桥”。
而吴青则认为,将行政诉讼扩大到村一级并不太可取,某种程度上甚至是舍本逐末。“因为城镇化涉及拆迁、土地买卖的村集体很多,解决这个问题要更依赖于制度的完善和信息的公开透明。”吴青说。
“民告官”如何避免行政干预?
为避免行政干预,行政诉讼法修正案草案采取了两个办法:一是规定高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；二是规定对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。
马怀德认为,无论是提高管辖级别还是采取交叉、集中管辖的制度,都有可能通过直接或间接的办法被“攻克”。所以,靠提高管辖级别或者靠交叉管辖、集中管辖难以解决行政审判体制中的重大问题。因此,建立独立的行政法庭或者行政法院可能是未来行政诉讼制度改革的新选项之一。
据了解,全世界设立行政法院的国家很多,极具代表性的有法国、德国、韩国等大陆法系或英美法系国家。最高人民法院行政审判庭法官梁凤云认为,设立行政法院也符合党的十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”精神。
马怀德表示,独立的行政法院可以排除地方党政干预,既不需要修订宪法,甚至也不需要修订人民法院组织法,只需要进一步修订行政诉讼法,过程也相对简单。
行诉法大修,“民告官”迈入新阶段
正在召开的全国两会传出消息,全国人大常委会今年将对行政诉讼法进行大幅度修订。作为三大诉讼法之一,行政诉讼法的修订广受关注。业内人士认为,此次对行诉法首次“大修”,表明存在已久的“民告官”阻碍将会逐步得到破除,中国社会民主程度进一步向前推动。
中国“民告官”第一案发生在浙江。1988年8月,浙江省苍南县农民包郑照因不满县政府下发的《关于强行拆除包郑照违章房屋的决定》,将县政府告到了法院。这一举动在当时引起了巨大反响,尽管案件最终以包的败诉告终,但作为“中国民告官第一人”,包郑照站在了中国行政诉讼的起始点上。
包郑照案后不久,1988年11月,在辽宁中部某县发生一起母子三人状告公安局的案件。这是辽宁第一起“民告官”案件。该县农民阎静波与邻居梁淑艳发生占道纠纷,双方互相撕扯中,阎静波与两个儿子将梁淑艳打伤。县公安局作出决定,对阎静波和一个儿子施以警告,对另一个儿子行政拘留七天,同时,承担梁淑艳的医疗费用和误工损失。
阎静波母子三人认为公安局认定他们殴打梁淑艳没有事实根据。不久后,请人书写诉状,到县法院起诉公安机关,被受理立案。事后阎静波说:“法院能受理我们的案件,我很高兴,以前谁敢告公安局呢!”
3个月内,中国一南一北两起“民告官”案的相继发生,反响极大,引发了人们对法治进步的思考和憧憬。而在当时,行政诉讼法尚未出台,并没有专门的法律为老百姓撑腰。
包郑照、阎静波不会想到,就在他们和政府对簿公堂几个月之后,1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法,并确定于1990年10月1日起施行。至此,“民告官”有了正式的法律依据,也开启了法治的新时代。
辽宁省法学会宪法行政法学研究会副秘书长王志权告诉记者,行政诉讼制度确立之后,中国的行政诉讼案件数量迅速提高。行政诉讼“民告官”与民事诉讼不同,它不单纯是一个救济法和诉讼法,更是一部监督法,是人民依据宪法赋予监督权,通过司法权对行政权的一种监督行为。
中国的行政诉讼法实施至今,大致可以分为三个阶段,即实施初期、实施的艰难期和发展的成熟期。其中成熟期主要是在2000年以后,行政诉讼案件的数量稳步提高,“民告官”的受案范围在扩大,原告的诉讼主体资格在放宽。与此同时,人们开始重新审视这一制度,开始学会用行政诉讼维护自己的合法权益。
中国法学会会员孙长江认为,此次行诉法“大修”,将会破除“民告官”的阻碍,而各地此前一直探索的行政机关负责人出庭应诉等制度,使得“民告官”机制日臻完善。“民告官”的法律制度和配套体系凸显生命力。
早在1998年6月,陕西合阳县政府、法院联合下发了一个实施意见,提出行政机关负责人出庭应诉制度；2002年,辽宁省沈阳市政府也发出了《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》；今年初,辽宁省政府法制办表示,今后辽宁省将严格执行行政机关负责人出庭制度,民告官,政府及政府部门负责人出庭应诉率不低于70%。
一系列的办法,使得“民告官”官在法庭上难现身的顽疾得到解决。此外,一把手出庭、用简易程序处理行政诉讼案件等措施也陆续在一些地方出台。
如今,随着行政诉讼法的首次“大修”,国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等规范行政权力行使的法律相继出台或修订,中国行政立法的体系日趋丰富和完善,“民告官”正在迈入一个全新的阶段。
“可以想象的是,在此过程中,中国的法治和社会进步也必将跨入新时代。”孙长江说。
