国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    我受国务院委托，向全国人大常委会报告农村扶贫开发工作的有关情况，请审议。

    一、工作进展情况

    扶贫开发是中国特色社会主义事业的重要组成部分。改革开放以来，在党中央、国务院的坚强领导下，我国扶贫开发事业取得举世瞩目的成就，走出了一条中国特色扶贫开发道路。为实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，2011年，党中央、国务院制定实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》），明确到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房的奋斗目标（以下简称“两不愁、三保障”目标）；将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，比原标准提高92%；将连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，构建大扶贫工作格局。两年多来，中央有关部门和各级政府主要做了以下工作：

    一是加强组织领导，新阶段扶贫工作全面部署实施。各省（区、市）全面贯彻落实中央精神，出台省级扶贫开发纲要、规划或实施意见。确定本地区扶贫标准并开展贫困识别，目前执行国家扶贫标准的有17个省（区、市），执行标准高于国家扶贫标准的有14个省（区），其中广东省、重庆市实行相对贫困标准。调整国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县），调出38个，调入38个，使更贫困的县得到扶持。不断增加扶贫投入，2011年，中央综合扶贫投入2272亿元，比上年增长40.4%，2012年达到2996亿元，比上年增长31.9%，其中专项扶贫资金2011年272亿元， 2012年332亿元。2012年，28个省（区、市）本级财政安排专项扶贫决算资金达到164.5亿元，比上年增长62.4%。已有9个省（区、市）颁布实施地方《扶贫开发工作条例》。按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路，国务院批准实施了武陵山等11个片区区域发展与扶贫攻坚规划，全面启动了连片特困地区扶贫攻坚。

    二是强化政策支持，行业扶贫显著进展。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于贯彻实施〈中国农村扶贫开发纲要（2011─2020年）〉重要政策措施分工方案》，各部门、各单位结合工作实际，出台了一系列政策措施，加大了对贫困地区的支持力度。发展改革委、财政部、人民银行在区域、投资、财政和金融等政策上向贫困地区、贫困人口倾斜；教育部、交通运输部、住房城乡建设部、国土资源部、卫生计生委、工业和信息化部、供销总社等将贫困地区作为行业规划重点，优先安排，提高建设补助标准；水利部、能源局编制专项规划，限期解决突出问题；农业部、林业局、旅游局出台支持贫困地区产业发展的政策，帮助贫困地区农牧民增加收入。其他部门和单位也都采取有针对性的措施，积极推动贫困地区扶贫攻坚。

    三是突出工作重点，专项扶贫扎实推进。新阶段扶贫开发确定了易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、革命老区建设、扶贫试点等重点工作。2011-2013年，组织实施《扶贫开发整村推进“十二五”规划》，已启动实施1.5万个村；组织实施《易地扶贫搬迁“十二五”规划》，已对212万生存条件恶劣地区的农村贫困人口实施扶贫搬迁；组织实施《以工代赈建设“十二五”规划》，已安排中央投资291亿元，着力改善贫困乡村发展环境，增加农民收入，增强贫困地区自我发展能力；组织实施中央专项彩票公益金支持贫困革命老区项目和小额信贷扶贫项目，共安排资金28.25亿元。此外，开展“雨露计划”实施方式改革试点，对参加职业教育的贫困家庭子女给予直接现金补助，覆盖46万人；四川阿坝州扶贫开发与大骨节病综合防治等扶贫专项试点积极推进；广东清远、浙江丽水和辽宁阜新3个东部扶贫改革试验区已经启动。

    四是各方积极参与，社会扶贫不断加强。机关定点扶贫自上个世纪80年代中期以来一直是扶贫开发重要措施之一，2012年，扶贫办、中央组织部等8部门印发《关于做好新一轮中央、国家机关和有关单位定点扶贫工作的通知》，中央和国家机关各部门、人民团体、企业事业单位、各民主党派中央、全国工商联等310个单位首次实现对592个重点县的全覆盖。国资委协调全部中央企业、教育部协调44所直属大学积极承担定点扶贫任务。东西扶贫协作始于上个世纪90年代中期，是落实邓小平同志“两个大局”战略构想的重要行动，新阶段加大了力度，东部省（市）普遍增加对西部对口协作省份的财政资金援助力度，福建宁夏对口扶贫协作创造了成功经验；发展改革委、扶贫办协调新增上海市和苏州、杭州、广州等3市对口帮扶贵州，使对口帮扶贵州的城市由4个增加到8个。2011－2012年，中央定点扶贫直接投入帮扶资金（含物资折款）从15亿元增加到19亿元，帮助引进资金从50亿元增加到90亿元。东西扶贫协作投入帮扶资金（含物资折款）19.8亿元。各民主党派、军队和武警部队、全国妇联、社会组织、民营企业和公民个人参与扶贫工作的积极性也空前高涨。

    五是瞄准特殊区域，不断强化政策措施。党中央、国务院就推进西藏、四省藏区、新疆和赣南等原中央苏区的发展，进行了专门部署。中央组织部等部门有序推进对口援疆、援藏、援青工作。经国务院批准，发展改革委印发了“十二五”期间支持西藏、四川云南甘肃青海四省藏区、新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团经济社会发展规划建设项目方案，有关建设项目正在抓紧推进。民政部、人力资源社会保障部、商务部、新闻出版广电总局等国务院部门在行业部门规划实施中都向以上地区倾斜。2012年国务院印发《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，建立部际联席会议制度，安排中央国家机关及有关单位对口帮扶，相关部门各项政策措施正在陆续制定、实施。将赣南12个革命老区县纳入彩票公益金支持革命老区整村推进项目范围，连续6年给予支持。

    经过以上努力，扶贫开发取得新的进展。一是贫困人口规模大幅减少。2010－2012年，全国农村贫困人口减少近6700万人，农村贫困发生率从17.2%下降到10.2%；重点县农民人均纯收入从3273元增加到4602元，年均增长18.6%，增幅超过全国平均水平。贫困地区经济实力呈现出明显增强态势。二是贫困地区基础设施建设不断完善。2012年，重点县自然村通路、通电、通电话的比例分别达到92.8%、98.8%、93.2%，分别比2010年提高4.7、0.8和0.3个百分点。前不久，西藏墨脱县公路正式建成通车，结束了我国最后一个行政县不通公路的历史。农村饮水安全农户比重达到70.2%，提高9.3个百分点。农户人均住房面积达到27.8平方米，增加2.9平方米。三是贫困地区社会事业长足发展。农村义务教育得到加强，扫除青壮年文盲工作取得积极进展，到2012年底，重点县7至15岁学龄儿童在校率达到97%；青壮年文盲、半文盲率为8.9%，比2010年下降1.4个百分点。加快健全基层医疗卫生服务体系，有98%的农户参加新型农村合作医疗。贫困地区公共文化服务体系建设继续得到加强。

    二、扶贫开发工作面临的困难和挑战

    全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务依然在农村，特别是在贫困地区。受历史、自然、社会等方面原因的影响，贫困地区发展面临的主要矛盾和深层次问题依然没有得到根本解决，同时工作中一些不科学、不适应、不可持续的问题逐步显现。

    到2012年底，贫困人口仍有近1亿人，其中贫困发生率超过20%的有西藏、甘肃、贵州、新疆、云南和青海6个少数民族比例较高的省（区）。重点县农民人均纯收入（4602元）仅为全国平均水平的58%。在有的边远山区，孩子每天上学要走2-3个小时，辍学现象有所增加。重点县农民医疗支出仅为全国农村平均水平的六成，不少农民有病不能及时就医。劳动力文盲、半文盲比例比全国高3.6个百分点，仍有8.3%的农户居住在竹草土坯房。全国还有3917个村不通电，影响近380万人。连片特困地区还有3862万农村居民和601万学校师生没有解决饮水安全问题。全国仍有近10万个行政村不通水泥沥青路。贫困地区大多自然条件恶劣，生态环境脆弱，脱贫难度很大，已经解决温饱的群众，因灾、因病返贫问题突出。从根本上改变贫困地区面貌，帮助贫困人口脱贫致富，任务还很艰巨。同时，扶贫开发机制亟待改进，扶贫开发政策体系还需进一步完善。

    三、下一步工作思路和安排

    新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作。习近平总书记多次到贫困地区考察指导，提出消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，深刻阐述了做好扶贫开发的重大意义，要求加大扶持力度。最近，习近平总书记又主持召开中央政治局常委会议，研究扶贫开发工作。李克强总理在深入中西部贫困地区调研的基础上，今年8月又专门召开促进西部发展和扶贫工作座谈会，强调减贫是衡量发展的重要标志，要求打好扶贫开发攻坚战；9月中旬和10月上旬两次主持召开国务院常务会议，研究加强扶贫开发和部署加强财政扶贫等保民生资金管理和公共资金审计监督等工作。汪洋副总理深入甘肃最贫困的乡村调查研究，多次主持研究起草讨论扶贫开发工作文件。

    当前和今后一个时期，扶贫开发的工作思路是：深入贯彻落实十八大和二中、三中全会精神，解放思想，开拓思路，广泛动员，深化改革，把握扶贫工作关键环节，着力破除体制机制障碍，发挥政府和市场两方面作用，在全国范围内配置扶贫资源，加强政策工具协调配合，激发贫困地区干部群众的积极性和创造性。主要工作安排：

    （一）改革创新扶贫开发机制。一是研究改进贫困县的考核机制，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上，研究建立重点县退出机制。二是推动建立精准扶贫工作机制，建立全国扶贫信息系统，在摸清底数的基础上，逐村逐户地制定帮扶措施，切实做到扶真贫、真扶贫。三是健全干部驻村帮扶机制，力争每个贫困村都有工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。四是改革财政专项扶贫资金管理机制，管好用好财政专项扶贫资金，切实使扶贫资金直接用于扶贫对象。五是完善金融服务机制，充分发挥政策性金融的导向作用，引导商业金融增加信贷投放，推动合作金融加快发展。六是创新社会参与机制，充分发挥定点扶贫、东西扶贫协作在社会扶贫中的引领作用，鼓励和支持社会各界以多种形式参与扶贫开发。

    （二）着力解决面临的突出问题。坚持“因地制宜、分类指导、突出重点、注重实效的原则，针对贫困地区群众迫切需要解决的问题，在继续开展整村推进、易地扶贫搬迁、以工代赈、就业促进、生态建设等工作的同时，拟组织实施村级道路畅通、饮水安全、电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设以及贫困村信息化等10项重点工作。推进这10项重点工作，有利于将相关政策和项目进一步向贫困地区倾斜，加大支持力度；有利于实行差别化扶持政策，简化审批程序，加快项目实施；有利于集中力量，统筹资源，优先解决贫困地区突出问题，并以此带动面上各项工作。

    （三）切实保障各项措施落到实处。一是进一步加强领导。把扶贫开发列入重要议事日程，科学确定发展规划和项目。更加关注少数民族、妇女儿童、残疾人等特殊群体。加强扶贫队伍建设，加大扶贫工作考核力度，做到有目标、有计划、有措施、有检查。加强贫困地区基层组织建设，发展集体经济，尊重贫困地区群众在脱贫致富中的主体地位，鼓励其通过自身努力增加收入，改变落后面貌。二是研究完善“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制。初步考虑，中央负责统筹兼顾、分类指导，以连片特困地区为重点，强化对跨区域重大基础设施建设、生产力布局、经济协作等事项的督促、衔接和协调。省级对所属地区的扶贫脱贫负总责，建立扶贫开发目标责任制，组织制定贫困县、村脱贫规划和产业发展规划，整合省内资源予以支持。县级负责采取措施帮扶到村到户到人，把扶贫开发任务和政策逐项落到实处。三是进一步强化扶贫政策。将逐步增加财政专项扶贫资金投入，公共投资进一步向贫困地区倾斜，加强扶贫资金管理和项目协调。综合运用多种政策积极引导信贷资金和社会资金向贫困地区、贫困人口倾斜。加强资源整合，充分发挥财政专项扶贫资金、扶贫贴息贷款、涉农资金的整体作用。将扶贫开发政策与西部大开发、农村人口转移、主体功能区建设、跨区域补偿机制建设等结合，给予贫困地区更加优惠、灵活的政策，增强贫困地区、贫困群众自身造血功能。四是营造良好环境。积极宣传推广扶贫先进典型和成功经验，引导和鼓励社会各界关注、参与和支持扶贫事业，激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力。

    （四）配合做好农村扶贫开发立法工作。农村扶贫开发立法是扶贫开发制度建设的需要，是中国特色社会主义法律体系不可或缺的重要组成部分。农村扶贫开发法已列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2013年立法工作计划，目前已有较好工作基础，我们将积极配合有关方面继续做好相关工作，争取早日提请审议。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，长期以来，全国人大常委会高度关心、大力支持农村扶贫开发工作，许多人大代表深入实际调查研究，提出了很多宝贵的意见和建议。今后，我们将更加自觉地接受全国人大和常委会的监督指导，坚决贯彻执行国家扶贫开发工作部署，进一步增强责任感和紧迫感，不断提高工作质量和水平，加快贫困地区、贫困群众脱贫致富步伐，促进共同富裕。