全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国气象法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    根据全国人大常委会2013年监督工作计划，为推动《中华人民共和国气象法》的贯彻实施，今年8月至9月全国人大常委会执法检查组对气象法的实施情况进行了检查。全国人大常委会对这次执法检查高度重视，张德江委员长做出重要批示：“认真开展气象法执法检查，总结经验，剖析问题，提出切实可行的检查建议，推动气象法的有效实施。”根据常委会确定的检查要点，检查组重点检查了气象灾害防御、气象资源开发利用、气象设施和气象探测环境保护等有关法律制度落实情况，气象法配套法律法规制定情况，基层气象防灾减灾和公共气象服务体系建设情况，双重计划财务体制落实情况等。8月30日，检查组听取了中国气象局、国家发改委、财政部、农业部关于贯彻实施气象法情况的汇报。随后，由陈昌智、张宝文副委员长和我带队，全国人大农业与农村委员会、环境与资源保护委员会部分组成人员以及部分人大代表组成3个小组，分别赴黑龙江、湖南、江苏、安徽、福建五省进行了检查。期间，检查组听取了各省政府及有关部门对法律贯彻实施情况的汇报，召开了有基层干部和气象工作者代表参加的座谈会，实地走访各级气象局、气象台站、基层气象服务站、人工影响天气标准化作业点等，广泛听取意见。同时，全国人大常委会还委托其余26个省（区、市）人大常委会对本行政区域内气象法实施情况自行检查。

    现将主要情况报告如下：

    一、贯彻实施气象法的成效和主要工作

    气象法颁布实施以来，各级政府、各部门按照党中央、国务院的部署，坚持把贯彻落实气象法律法规作为贯彻落实依法治国基本方略的重要内容，把气象防灾减灾和应对气候变化列入工作重点，加强法律法规的宣传培训，完善配套规章制度建设、强化气象行政执法能力建设，努力提升气象观测、预报和服务能力，不断加强气象灾害防御体系建设和气候资源开发利用和保护工作，确保气象法的全面实施，促进气象事业依法发展、科学发展，为实现经济社会发展和农业防灾减灾发挥了重要作用。总体看，各级政府和各有关部门贯彻执行气象法的情况是好的。

    （一）加强宣传培训和配套规章制度建设

    一是加强法律的宣传培训。国务院有关部门和地方各级政府将气象法的宣传培训作为一项重要工作，制定了气象法宣传工作计划和宣传要点，编写了气象法释义、气象法读本，并将气象法律法规列入气象干部培训内容，利用多种形式宣传气象法，推进气象法律进机关、乡村、社区、学校、企业、单位。

    二是制定并完善配套法规。国务院有关部门将社会关注的气象灾害防御、气象设施和气象探测环境保护、气候资源开发利用和保护等重点、难点问题放在突出位置，先后制定并出台了人工影响天气管理条例、通用航空飞行管制条例、气象灾害防御条例、气象设施和气象探测环境保护条例等行政法规和气候可行性论证管理办法等23部部门规章。各省人大及政府也出台了气象管理条例，气象探测环境和设施保护规定等地方配套法规和政策文件。截至2013年8月底，全国31个省（区、市）和具有立法权的较大的市制定出台了地方性气象法规和政府规章175部。

    （二）加强气象灾害预报预警和气象灾害防御工作

    各级气象部门努力提高气象预报准确率，建立了以短时临近天气预警、短期天气预报、短期气候预测、环境气象等专业专项气象预报、灾害性天气风险评估为一体的天气、气候综合预报预警、预测体系。各地努力推动建立广播、电视、报纸、电话、手机短信、网络等多种传播手段为一体的气象信息发布平台。公众对气象服务的满意度进一步提高。

    目前，各地基本形成了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御机制，制定了气象灾害防御规划和应急预案，建立气象灾害应急响应联动机制，不少省、区、市成立了人工增雨、防雹、防雷、防汛抗旱、灾害救助等各类气象灾害防范应对专业队伍，初步建立了县、乡、村三级气象灾害预警信息传递机制。同时，各有关部门积极强化农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设，建立了653个农业气象观测站、7.8万个气象信息服务站，有兼职气象信息员60万人，服务范围覆盖全国87%的乡镇。

    （三）积极推进应对气候变化和人工影响天气工作

    国务院有关部门加强气候资源系统观测、科学研究和基础数据建设，组织启动我国8个区域、重点流域以及特色产业的气候变化评估工作，并积极参与国际应对气候变化机制建设。地方各级政府积极组织开展气候资源监测、调查、评估、区划工作，加强气候变化对粮食安全、经济安全、水资源安全、生态安全等方面的影响评估和应对措施研究，并根据气候变化情况调整经济生产布局和优化功能分区。

    国务院有关部门积极推进区域一体化人工影响天气业务体系建设，组织实施了东北区域人工影响天气能力建设重点工程，探索建立跨区域作业调度运行决策机制，增强业务协调指挥能力，提高作业效益，使人工影响天气向规模化、协同化、常态化发展。省、市、县三级政府基本都建立了人工影响天气业务体制和人工影响天气作业指挥系统，全国有2266个县（市）开展人工影响天气作业，人工增雨作业面积500余万平方公里，防雹作业保护面积50余万平方公里，年均增加降水500亿吨。

    （四）重视气象探测环境保护工作

    国务院有关部委及地方各级政府不断加大对气象基础设施建设的投入，建立了包括地球同步轨道气象卫星和太阳同步轨道卫星系统，7颗气象卫星在轨，其中5颗保持正常状态运行。初步建立了包括地面、高空探测、天气雷达、自动气象站、酸雨、土壤水分、闪电定位、风能资源等多系统组成的门类比较齐全、布局基本合理的天基、地基、空基立体化综合气象观测网，气象灾害监测能力不断增强。雷达网建设成效显著，已建成178部新一代天气雷达，其中160部正式投入业务使用。2423个国家级地面气象观测站实现了常规要素自动观测。建成了49094个区域自动气象站、2075个自动土壤水分观测站和831个全球定位系统气象观测站。

    各地逐步重视气象探测环境保护工作，不断完善气象探测环境保护机制。一是出台气象探测环境保护地方性法规规章。福建、安徽等省出台了气象设施和气象探测环境保护的省政府规章。二是建立探测环境监控制度、报告制度和备案制度，气象台站探测环境在当地规划部门进行备案。三是加强气象行政执法，及时处理和纠正破坏气象探测环境的行为。

    （五）依法加大气象事业的投入

    气象法明确要求“将气象事业纳入中央和地方同级国家经济和社会发展计划及财政预算”。国务院有关部门把气象事业纳入国家经济和社会发展中长期规划及相关专业规划，并在安排中央预算内投资年度计划时，积极调整投资结构，向气象事业适度倾斜，不断拓展中央投资支持范围。地方各级政府将发展气象事业作为重要工作，加强对气象工作的领导，逐步加大投入。2000年至2013年，中央财政对国家气象事业的投入累计803亿元，年均增长15%。地方各级财政累计投入312.42亿元，重点支持了公共气象服务和气象现代化建设。中国气象局加强与各部门、各地方政府的合作，先后与29个省（区、市）人民政府、25个国务院部委和大型企业、19所高校签署合作协议，大力推进气象事业与各行各业的融入式发展。

    二、存在的主要问题

    一是一些地方对气象法的重要性认识不足。一些地方政府及其有关部门对气象法了解还不够全面，对气象事业在防灾减灾、应对气候变化、气候资源开发利用、生态文明建设中的重要地位和作用的认识还不够到位，各级政府全面推进依法行政和深入贯彻落实气象法的意识有待提高。随着经济社会快速发展和城镇化速度的加快，气象设施和气象探测环境保护难度越来越大，如有的省近30年来有85%的气象站被迫搬迁，其中有11%的台站搬迁过四次。同时，公众气象预报和灾害性天气警报统一发布，农业气象、城市环境气象、森林草原火险气象等级预报发布等重要法律制度还没有得到全面落实。

    二是双重计划财务体制在一些地方和行业落实的不够好。部分地方气象职工地方性津补贴还存在一定问题；地方气象防灾减灾工作量大，人员编制落实难；农垦、森工气象事业投入尚未纳入双重计划财务体制。另外，一些地方气象职工的医疗保险问题尚未得到解决。

    三是基层气象灾害防御和公共气象服务组织体系不够健全。乡镇、村屯是气象灾害的脆弱区，县级与乡村基层气象灾害防御体系不完善，突发气象灾害防御能力、应对水平亟待提高，气象防灾减灾知识普及需要加强。特别是县级气象防灾减灾业务技术队伍编制、运行经费不足，乡村气象信息员队伍已有一定规模，但缺乏相应的政策和经费支持，服务能力和水平难以保障。

    四是气象法配套法律法规尚不完善。气象法关于气候资源开发利用等制度的规定较为原则，指导性和可操作性不强，国家层面还缺乏相应的配套法规；随着全球气候变化，气象灾害影响日趋严重，工农业生产、城市建设、生态保护以及整个经济社会发展对气象工作依赖程度不断增加，现行的《气象灾害防御条例》尚不能满足气象防灾减灾工作系统性强、涉及面广、关注度高的需求；气象设施和气象探测环境保护等重要法律制度还没有得到全面落实，探测环境保护与城乡规划、重点工程建设矛盾凸显。

    三、进一步贯彻落实气象法的意见和建议

    为深入贯彻气象法，加快气象事业发展，更好地为国民经济和社会发展服务，针对上述问题，检查组提出以下建议：

    （一）提高对气象事业重要性的认识，加大气象法实施力度

    目前，气象工作已进入了社会各界高度关注、挑战和压力剧增的时期。无论是气象防灾减灾、应对气候变化，还是经济社会发展都对气象工作提出了更高要求。全面贯彻落实气象法及其配套法规确立的各项制度，对促进我国经济社会发展和生态文明建设、维护国家安全和社会稳定具有重要作用和深远意义。各级政府和相关部门要进一步提高对贯彻实施气象法重要性的认识，特别是各级领导干部更要深入了解这部法律，坚持依法做好气象工作。建议加大对气象法律法规的学习宣传力度，加强气象行政执法和法律知识培训，不断提高各级政府，特别是领导干部依法办事、依法行政的能力和水平，努力营造良好的气象法治环境。

    要持续关注法律实施情况并加强监督检查，督促有关方面全面落实气象设施和气象探测环境保护、公众气象预报和灾害性天气警报统一发布、以及农业气象预报、城市环境气象预报、森林草原火险气象等级预报发布等重要法律制度，保证气象法律法规的有效实施。要进一步加强对气象探测环境保护，提高公众保护气象设施的法律意识。各级政府应将气象设施和气象探测环境保护纳入城市发展规划，在城市总体规划修编和工程建设项目立项、规划、审批时充分考虑探测环境保护要求，征求气象管理部门的意见，确保气象探测工作不受影响。

    （二）加强气象现代化建设，提高气象防灾减灾能力

    切实加强现代天气业务关键技术的科研开发和预报能力建设，不断提高中短期天气预报准确率和长期天气预测的准确度，提高极端天气和灾害性气候的预测预报水平。进一步强化气象防灾减灾体制机制建设，按照“政府主导、部门联动、社会参与”的原则，健全人工影响天气和气象灾害防御管理机构，编制气象灾害防御规划和新一轮人工影响天气规划，提高气象防灾减灾能力；严格执行气象预报、警报和预警信息统一发布制度，确保气象防灾减灾工作顺利实施。同时，气象部门要加强自身建设，加大气象人才培养和引进，强化气象人才教育培训体系建设，提高气象工作者的业务水平。

    随着气象防灾减灾和应对气候变化任务日趋艰巨，现有的气象基础设施已不能满足气象防灾减灾的需要。中央和地方财政要进一步加大对气象基础设施建设的投入力度，特别是地方政府要落实好双重计划财务体制，建立稳定增长的财政投入机制。同时，要加强气象行业管理工作，理顺农垦、森工气象事业投资渠道，建立国家投入与垦区、国有林区投入并重的投资管理体制。

    （三）加强基层气象防灾减灾和公共气象服务组织体系建设，提高气象为农业服务水平

    县级气象防灾减灾和公共气象服务组织体系是国家气象防灾减灾和公共气象服务组织体系的重要组成部分，并在气象防灾减灾和公共气象服务中发挥着基础性重要作用。乡村气象防灾减灾和公共气象服务组织体系是国家气象防灾减灾和公共气象服务体系的重要补充和延伸，对于加强农村公共服务体系建设，体现公共服务均等化具有重要意义。建议国务院尽快制定关于加强基层气象防灾减灾和公共气象服务组织体系建设的意见，明确基层气象组织的职责，落实业务经费和工作补贴，稳定队伍，提高基层气象服务能力和水平。特别是要关注边远、地质环境复杂地区和西部地区的基层气象组织建设，加强边境地区气象预测预报的国际合作，提高防灾减灾和应急响应能力。

    将为农业服务放在气象工作的重要位置，不断加强“两个体系建设”，健全农业灾害天气预警信息共享机制，及时发布预警信息。完善重大天气变化会商机制，及早预测预判灾害发生趋势，及时评估灾害性天气对农业生产的影响，研究提出科学防灾减灾的对策措施。积极开展主要农业病虫害气象条件预报和农业气象产量趋势预报。

    (四)合理开发综合利用气候资源，加强城市环境气象预报和研究

    认真做好气候资源的普查工作，在全国范围内开展风能、太阳能资源的多层次普查和可利用资源的评估；根据各地实际情况，开展生态气象监测及评估，形成完整的气候资源数据库。编制气候资源开发利用和保护规划，并纳入当地经济社会发展规划，强化合理开发利用和有效保护气候资源，保障国家粮食、经济、能源、水资源和生态安全。

    积极组织大气光化学污染、区域性酸雨、气溶胶污染及其控制等大气化学与环境研究，大力开展大气化学与环境观测系统和网络建设，加强系统顶层设计和统一协调，强化基础设施、观测平台和数据资源共享机制，提高公共设施和资料数据利用率。积极开展区域与城市气象问题的综合研究，从地形地貌对污染扩散的影响、污染物远距离区域传输扩散的影响、控制和减少污染源及其污染总量、热岛效应对城市环境质量的综合影响等方面，着重研究气象、环境与城市发展的关系。

    切实加强城市环境气象预报，不断提高城市环境气象预报能力和水平。依法组织对城市规划、重大基础设施建设、大型工程建设、重大区域型经济开发项目进行气候可行性论证，避免和减少对城市气候资源造成破坏而导致局部气象环境恶化，促进城市生态系统的良性循环，促进经济社会可持续发展和生态文明建设。

    （五）完善气象法的配套法规，研究制定气象灾害防御法

    我国是世界上遭受气象灾害影响最严重的国家之一，特别是随着全球气候变化导致极端天气和灾害性气候事件频发，需要进一步依法规范气象防灾减灾行为和活动，加强气象防灾减灾和应对气候变化工作。建议尽早启动气象灾害防御法的立法进程，使气象工作更好地服务于社会，建立健全气象灾害防御的组织动员和应急响应机制，以更好地适应防灾减灾的需要。地方各级人大和政府也要结合当地实际，加快地方性气象法规规章的制修订工作步伐。

    我国的气候资源丰富多样，具有巨大的开发潜力。科学利用、合理开发和有效保护气候资源，需要进一步用法律法规加以规范，建议国务院加快制定出台与气象法相配套的气候资源开发利用和保护条例等行政法规。

    以上报告，请审议。

    专业术语解释

    光化学污染：光化学烟雾造成的污染，由流动源和固定源排入大气的氮氢化物和碳氢化合物等一次污染物，经过太阳照射，各种污染物互相反应，生成臭氧、醛类等二次污染物，它们在大气中是一种有刺激性的、浅蓝混合型烟雾。

    气溶胶污染：气溶胶是沉降速度可以忽略的固体或液体颗粒在气体介质中的悬浮体，从大气污染控制的角度，可将气溶胶污染物分为粉尘、烟尘和雾三种。