国务院关于深入实施西部大开发战略情况的报告

一、工作进展情况

西部地区幅员辽阔、物产丰富，是我国经济持续发展的重要支撑力量。党中央、国务院高度重视西部地区发展，世纪之交，做出了实施西部大开发的战略决策。2010年，党中央、国务院召开西部大开发工作会议，对深入实施新一轮西部大开发做出部署，提出了到2020年使西部地区综合经济实力、人民生活水平和质量、生态环境保护上三个大台阶的总体目标。党的十八大进一步明确提出，在全国区域发展总体战略中“优先推进西部大开发”。全国人大常委会将西部大开发纳入2013年监督工作计划，必将有力推动这一伟大事业持续健康发展。按照党中央、国务院的统一部署，近年来中央有关部门和单位围绕深入实施西部大开发战略，主要开展了以下工作。

一是加强组织领导，统筹协调西部大开发各项工作。实施西部大开发战略之初，国务院即成立由总理任组长、分管西部开发工作的副总理任副组长，有关部门主要负责同志参加的西部地区开发领导小组（以下简称领导小组），负责组织贯彻落实中央关于西部大开发的方针、政策，审议西部地区的开发战略、发展规划、重大问题、重大政策建议和有关法规等。今年6月，新一届国务院又对领导小组进行了调整，李克强总理任组长、张高丽副总理任副组长，中央组织部、中央宣传部、发展改革委等35个部门为成员单位，进一步强化了对西部大开发工作的统筹协调能力。领导小组成立13年来，先后召开10次全体会议，审议通过了西部大开发“十五”、“十一五”、“十二五”3个五年规划，研究实施了对西部地区的一系列特殊支持政策以及退耕还林、退牧还草等重大工程项目，批准同意了西部大开发年度工作要点。通过领导小组统筹谋划西部大开发总体思路，协调解决重大问题，从制度上保障了西部大开发长远有规划、年度有计划、总体有布局、专项有落实。

二是强化政策支持，确保优惠政策落实到位。国家在新一轮西部大开发中对西部地区实施了财政、税收、产业、土地、人才等10个方面的55条差别化优惠政策。各部门、各单位认真做好这些政策的细化落实工作，出台了一系列政策实施细则和配套措施。中央组织部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、国家民委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、原铁道部、交通运输部、水利部、农业部、卫生计生委、知识产权局、外专局、开发银行等部门和单位及时制定印发了深入实施西部大开发战略的分工方案，将各项政策措施分解落实到位。财政部、税务总局出台税收政策细则文件，明确在2011-2020年期间继续对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。发展改革委会同有关部门研究制定西部地区鼓励类产业目录，支持西部地区发展特色优势产业和承接产业转移。国土资源部积极实施差别化土地政策，土地利用计划指标继续向西部地区适当倾斜，全力保障西部大开发重点建设项目用地。中央组织部、发展改革委等部门细化和完善帮扶政策，有序推进对口援疆、援藏、援青，启动实施对口帮扶贵州困难地州工作。生态补偿政策在全国人大的推动下取得积极进展，今年4月，受国务院委托，发展改革委向全国人大常委会报告了生态补偿机制建设的工作情况，目前，有关政策性文件已基本成熟。

三是加大投入力度，各类投资重点向西部地区倾斜。2000 -2012年，中央财政对西部地区财政转移支付累计达8.5万亿元，中央预算内投资安排西部地区累计超过1万亿元，分别占全国总量的40%左右。先后开工建设了青藏铁路、西气东输、西电东送等187项西部大开发重点工程，投资总规模约3.7万亿元。交通运输部累计安排车购税、港建费资金6607亿元，占全国的56%。民航局累计安排民航发展基金301亿元，占全国的44%。水利部累计安排中央水利投资2835亿元，占全国的35%。农业部累计安排资金2060亿元，占全国的37%。国土资源部累计安排地质勘查经费1400亿元，占全国的60%，新发现矿产地2245处。住房城乡建设部累计下达城镇保障性安居工程补助资金超过2000亿元，占全国的40%以上，支持西部地区开工建设城镇保障性住房1150万套，基本建成680万套。卫生计生委累计安排资金2703亿元，占全国的46%。民政部累计安排中央城乡低保补助资金1872亿元，占全国的44%。中央扶贫资金累计投入西部地区1414亿元，占全国的65%。人民银行、银监会、证监会、保监会等部门在实施货币政策、信贷政策和监管政策上予以积极支持，加大对西部地区金融支持与服务力度。2012年末，西部地区本外币贷款余额达12.5万亿元；累计有280家西部地区企业发行非金融企业债务融资工具783只，累计融资7279亿元。发展改革委、财政部协调国际金融组织累计向西部地区安排贷款218亿美元，占全国的58%。

四是统筹规划指导，大力推动各类区域协调发展。国务院批准实施了西部大开发3个五年总体规划、同意印发年度工作要点，各部门、各单位结合实际工作，出台了各领域的专项规划，如交通运输部制定了《深入实施西部大开发战略公路水路交通运输发展规划纲要（2011-2020年）》、水利部印发了《西部大开发水利发展“十二五”规划》，发展改革委、中科院联合印发了《科技助推西部地区转型发展行动计划（2013-2020年）》。同时，国务院积极支持西部各区域发挥比较优势，先后出台了支持西藏、新疆、宁夏、广西、内蒙古等民族自治区和重庆、青海、甘肃、云南、贵州等省市发展的政策性文件，批复同意了关中—天水、成渝、广西北部湾、呼包银榆、天山北坡、陕甘宁革命老区等重点经济区的发展规划，以及9个区域发展与扶贫攻坚规划，指导这些区域进一步理清发展思路、明确发展定位，实施更富有针对性的扶持措施。

五是推进重点领域改革，支持西部地区先行先试。积极支持西部地区深化改革、扩大开放，释放改革红利，促进区域发展。2009年，国务院批复同意重庆、成都开展统筹城乡综合配套改革试验，支持两地探索建立以城带乡、以工促农的长效机制，推动城乡经济社会融合发展。2010年，国务院同意在西部地区率先实施原油、天然气资源税从价计征改革试点，使资源产地的老百姓更多分享到了资源开发的收益。国土资源部在西部地区规范开展城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩等未利用地开发和工矿废弃地复垦利用试点，推动国土空间可持续利用；工业和信息化部在重庆等地开展“工业化信息化”融合发展试验和军民结合产业建设试验；环境保护部组织开展西部重点区域和产业发展战略环境评价，在内蒙古等地开展排污权交易试点；水利部在新疆等地组织农业水价综合改革；文化部积极支持甘肃建设华夏文明传承创新区推进文化大省建设，等等。同时，大力支持西部地区建设更加富有活力的开放型经济体系，国务院批复宁夏建设内陆开放型经济试验区，同意设立重庆两江新区、甘肃兰州新区。推动沿边地区面向周边国家深化全方位交流与合作，国务院批准同意对新疆霍尔果斯、喀什经济开发区实施特殊经济政策，设立广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里重点开发开放试验区，稳步推进中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊、中哈地区合作等工作。

二、主要成效和存在的问题

13年的实践证明，实施西部大开发战略有力地改变了西部地区贫穷落后的面貌，使西部地区各族群众实实在在地分享到了改革发展的丰硕成果。正是西部地区的迅速崛起，有效地扩大了内需，有效地缓解了资源瓶颈，有效地改善了民生，为我们赢得了全局和战略上的主动。西部大开发已经成为一项民心工程、德政工程，得到了各族群众的衷心拥护。新形势下，深入实施西部大开发战略，拓展新的发展空间，将成为保持国民经济持续健康发展的重要支撑。取得主要成效有：

一是综合实力显著增强。西部地区生产总值从1999年的1.58万亿元提升到2012年的11.39万亿元，年均增速12.4%，占全国的比重由17.9%提高到19.8%。地方财政收入从1029亿元增加到1.28万亿元，年均增长21.4%，占全国的比重由18.4%提高到20.9%。全社会固定资产投资从5421亿元增加到8.90万亿元，年均增长23.8%，占全国的比重由18.7%提高到24.1%。社会消费品零售总额从5492亿元增加到3.74万亿元，年均增长15.9%，占全国的比重由16.9%提高到17.8%。主要经济指标增速自2007年起连续6年高于东部地区和全国平均水平，初步形成了能源资源加工利用、装备制造、旅游、农牧业等特色优势产业，自我发展能力不断增强。

二是基础设施建设取得突破性进展。“五纵七横”国道主干线西部路段全线贯通，区域内8条省际干线公路如期建成，公路通车总里程达169万公里，占全国的39.8%；高速公路总里程达2.9万公里，占全国的30.3%；94%的乡镇通沥青（水泥）路。新增铁路营业里程1.27万公里，铁路总营业里程达到3.7万公里，占全国的38.2%。民用航空机场已建成92个。干线光缆总长度超过400万公里，建设国际通信光缆34条。金沙江溪洛渡和向家坝、雅砻江锦屏等一批大型水电工程投产发电，装机总容量达1.37亿千瓦，占全国的55%。四川紫坪铺、宁夏沙坡头、广西百色等一批大中型水利枢纽工程发挥效益,新增有效灌溉面积近1亿亩。

三是生态建设和环境保护成效显著。退耕还林工程累计安排造林任务4.41亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，荒山荒地造林和封山育林3.02亿亩。退牧还草工程累计安排草原围栏建设任务9.12亿亩。新增水土流失治理面积34.7万平方公里，黑河、塔里木河、石羊河等生态脆弱流域生态环境得到有效改善。西部地区森林覆盖率达到17.1%（2008年底普查数），提高了6.8个百分点，草原植被覆盖度明显提高，主要污染物排放量有所下降。

四是人民生活水平显著提高。西部地区九年义务教育全面普及，累计扫除1350多万文盲，青壮年文盲率已下降到5%以下，基本实现了县有文化馆、图书馆，乡镇有综合文化站。新型农村和城镇居民社会养老保险制度、最低生活保障制度实现全覆盖，3700多万城乡老年居民按月领取基础养老金，3500多万城乡困难群众基本生活得到有效保障。职工医保、城镇居民医保和新农合3项基本医疗保险基本实现全覆盖，城镇居民医保和新农合财政补助标准提高到每人每年280元。西部地区城乡居民收入分别从1999年的5302元、1634元增加到2012年的20600元、6027元，年均分别增长11.0%和10.6%。

五是改革开放不断深化。西部地区坚持发挥市场在资源配置中的基础性作用，大力提高经济的市场化、社会化程度，非公有制经济发展迅速，私营工业企业总产值、利润总额、从业人员分别达到3.1万亿元、2466亿元和394万人。对内对外开放水平不断提升，2012年实现进出口总额2364亿美元，是1999年的17.3倍。承接东中部地区和国外产业转移进程加快，重庆惠普、成都英特尔、西安三星等重大产业项目纷纷在西部地区布局落地。

在充分肯定西部大开发成效的同时，我们也清醒地认识到，受自然、历史等因素制约，西部地区发展面临的主要矛盾和深层次问题尚未根本解决，西部地区巨大的发展潜力还没有得到充分发挥，这些矛盾和问题主要体现在：

一是经济持续健康增长的基础仍不稳固。西部地区产业结构相对单一，企业实力不强，重工业偏重、轻工业偏轻、高技术不高，抗外部冲击能力差。如西北的甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古等省区，采掘和原材料加工等传统产业占工业总产值的比重超过70%，且多集中于石油、煤炭、冶金等领域，经济发展受资源性产品价格的影响很大。今年上半年，西部地区生产总值增速10.7%，比去年同期回落1.8个百分点。今后一段时期，受内外需求不足、部分行业产能严重过剩、财政金融风险加大等因素影响，西部地区经济发展将会面临更多困难。

二是基础设施建设和生态环境瓶颈制约依然突出。2012年，西部地区公路、铁路网密度仅相当于全国的55.6%和53.5%，综合交通运输网络骨架尚未完全形成，一些地区交通通而不畅问题突出，内蒙古赤峰市到北京400多公里距离，火车要开9个多小时。生态环境总体恶化趋势尚未根本扭转，尚有6500多万亩25度以上陡坡耕地需要退耕，近15亿亩退化草原、7.8亿亩沙化土地亟需治理。还有2500多万群众居住在生态脆弱、自然灾害多发、生存条件恶劣的地区。

三是提高城乡居民生产生活水平的任务更加艰巨。2012年，西部地区城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别相当于东部地区的71%和56%，相当于全国的84%和76%。东部地区人均地区生产总值是西部地区的1.8倍，其中，最高的天津是最低的贵州的4.7倍。同时，西部地区也是我国贫困面最广、贫困人口最多、贫困程度最深的区域。按照国家扶贫标准，西部地区扶贫对象占全国一半以上，贫困发生率高出全国7.4个百分点。从现在到2020年实现全面建成小康社会只有7年多的时间，必须下大气力解决城乡居民收入区域差距过大、贫困人口脱贫致富等问题。

四是中央投入西部开发的资金渠道仍有待完善。13年来，各部门、各单位对西部地区的资金支持力度很大，但这些资金源于多头，并随不同部门工作重点变化而变化。目前，尚未在制度上建立明确用于西部大开发的长期的、稳定的、专属的资金渠道。国际上，欧盟在1994年成立凝聚基金，专项用于帮助欠发达成员国发展基础设施和环境保护设施，缩小与发达成员国的发展差距，起到了缩小区域差距、增进区域凝聚力的较好效果，对我国深入实施西部大开发战略有很强的借鉴意义。

三、下一步打算和建议

西部大开发是一项长期、复杂的系统性工程，必须要做好长期艰苦奋斗的准备，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，进一步加大对西部地区的支持力度，拓展我国经济发展的战略空间，进一步加大改革创新，调动各方积极性，充分发挥西部地区回旋余地大、增长潜力大的优势，为全国经济持续健康发展做出更大贡献。

一是进一步完善落实西部大开发政策。各部门、各单位将切实把西部大开发置于优先地位，进一步完善深入推进西部大开发的政策措施，继续出台相关实施办法和实施细则，加强政策的有效性和针对性，实施分类指导、分类评价。结合当前工作，研究制定深入推进西部大开发、扩大国内有效需求的意见，以及向西开放的政策性文件，实行差别化的经济政策。研究提出解决云南怒江、甘肃临夏、四川凉山等特殊困难民族自治州发展问题的政策措施。落实中央安排的公益性建设项目取消西部地区县以下（含县）以及集中连片特殊困难地区市地级配套资金的政策。指导西部地区科学开发未利用地，适当增加荒山、沙地、戈壁等未利用地建设用地指标。积极推进煤炭资源税费综合改革，提高当地群众在资源开发中的收益比例。建议全国人大推动建立西部大开发长期稳定的资金渠道和立法工作。

二是抓紧启动实施一批基础设施等重大项目。重点基础设施建设将更多向西部地区倾斜。进一步加大中央有关部门专项建设资金对西部地区的支持力度，提高对基础设施建设项目的投资补助标准，加快构建适度超前、功能配套、安全高效的现代化基础设施体系。近期，国务院已经对改革铁路投融资体制做出部署，提出加快中西部和贫困地区铁路建设。中央有关部门将积极协调推动西部地区抓住机遇，建设完善西部地区连接周边的出海通道、南北通道以及国际通道等重大铁路基础设施。加快建设“八纵八横”骨架公路，加强普通国省干线公路改造。加快建设一批骨干水利工程、重点水利枢纽工程和大中型水库及城市水源工程，重点解决好西部地区群众反映最多的“路”和“水”两块短板。加快推进中哈、中俄、中缅等国际油气战略通道建设，以及与东盟、中亚有关国家的国际大通道建设。继续推进大型水电基地开发，重点加快龙头水库电站建设和西电东送接续能源基地建设。建设一批跨区域输电通道，提高能源资源优化配置能力。

三是加强生态文明建设。以重点生态功能区综合治理为重点，以重大生态修复工程为抓手，以加快建立健全生态补偿机制等为保障，切实加强生态建设与环境保护。巩固已有退耕还林成果，有计划、有步骤地对25度以上陡坡耕地和严重沙化耕地实施新一轮退耕还林。扩大退牧还草工程实施范围，提高补助标准，力争到2020年治理退化草原10亿亩。总结宁夏、甘肃、贵州等省区移民搬迁实践经验，积极推动实施搬迁安居工程。加强土壤环境保护和综合治理，改善耕地质量。总结推广生态文明示范工程试点经验，探索建设生态文明的有效途径。

四是积极引导产业转移和扶持发展特色优势产业。适时出台西部地区鼓励类产业目录，支持西部地区高标准建设国家能源基地、资源精深加工基地、装备制造业基地，优先开发水、风、光等可再生能源，有选择地发展新能源、新材料、节能环保、生物医药等战略性新兴产业。国家重大产业项目在同等条件下优先在西部地区布局，加强优势资源就地加工转化。支持劳动密集型、环境友好型企业向西部地区转移，继续开展承接产业转移示范区建设。支持西部地区因地制宜发展玉米、马铃薯、棉花、糖料、牛羊肉等特色农牧产品，建设绿色有机食品生产基地。支持西部地区打造一批国际知名的旅游景区和旅游线路，建设具有西部特色的文化旅游产业。

五是努力提高基本公共服务水平。巩固提高义务教育普及成果。加强职业教育基础能力建设，率先实现中等职业教育免学费，进一步完善资助政策体系，建立国家奖助学金标准动态调整机制。深入实施教育扶贫工程和国家贫困地区儿童发展规划。进一步提高高校特别是重点高校在西部地区的录取比例。加大对西部地区科技投入力度，选择条件具备的地区开展科技创新体制机制试验。集中力量推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚，特别要加大对农村地区的支持力度。继续加大中央财政对社会民生事业的投入力度，织好社会保障安全网，努力推动西部各族群众与全国人民享受到大体一致的基本公共服务。落实全国主体功能区规划，稳步推进新型城镇化建设，增强重庆、成都、西安等重点中心城市的辐射带动作用，培育中小城市和特色鲜明的小城镇，有序推进农业转移人口市民化。

六是全面提升西部地区对内对外开放水平。进一步扩大内陆开放、沿边开放，大力实施向西开放。依托重点经济区，着力打造重庆、成都、西安等内陆开放型经济高地，加快宁夏内陆开放型经济试验区建设。发挥向西开放桥头堡作用，打造南宁、昆明、乌鲁木齐等沿边省区中心城市连接边境口岸、通往周边国家和地区的经济走廊。创新合作模式，积极推动共同建设“丝绸之路经济带”。依托沿边地区地缘优势，着力支持边境口岸、边境城市、边境（跨境）经济合作区加快建设，发展面向周边的特色外向型产业群和产业基地。继续积极推进国务院已批复的重点开发开放试验区建设，选择有条件的地区设立新的试验区，积极研究更高层次的沿边开放举措。