全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国农村土地承包法》实施情况的报告

    二、存在的主要问题

    尽管“两法”的贯彻落实取得了积极成效，但检查中，基层的干部群众也反映了一些带有普遍性的问题，以及稳定农村土地承包关系面临的新情况，需要认真研究，加以解决。

    （一）有的地方二轮土地承包政策没有落实到位。农村土地承包法已实施8年，但一些地方对这部法律的重要性还认识不够。目前还有少数地方，主要是一些城郊地区没有落实好第二轮土地承包政策，全国约有3.5%近800万农户没有签订家庭承包合同，9.2%近2100万户承包户没有取得土地承包经营权证书。有的地方在不符合法律规定条件的情况下，频繁调整承包地，侵害了农民的合法权益。

    （二）土地流转规范管理和服务不够。随着农村社会经济的发展，土地流转规模有所增加。但是，土地流转中不规范的现象还比较普遍，如有的采用口头协议流转或由村委会代替农民签订流转合同；有的流转期限过长，流转价格偏低；有的企业由于经营失误，无法履约，给转出土地的农户造成较大的经济损失等。由于土地流转服务还不够，市场机制还不完善，农民在流转中的合法权益保护不到位，不利于现代农业的发展，也不利于农业的规模化、集约化经营。另外，有些地方对工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地、林地监管不力，用途上存在“非粮化”、“非农化”和“非林化”的问题，在一些地方还存在着土地撂荒现象。

    （三）耕地保护形势严峻。按照国家批准的土地利用总体规划，年均占用土地600万亩，但全国计划投资建设所需新增建设用地远超规划，特别是公路、铁路的建设违法用地问题突出。国家工业、城镇化加速，耕地保护的任务十分艰巨。严格保护耕地，保护农民的土地权益已是当务之急。一些地方在征地过程中，没有按照规定征收土地，“以租代征”、未批先用、非法圈地时有发生；土地补偿费用分配使用存在挪用、截留、不公开等问题；被征地农民的安置多以货币安置为主，农民的发展权和长远生计在一些地方没有得到重视和保障，存在着重大隐患。

    （四）调解仲裁体系建设尚不适应土地纠纷增多的情况。随着国家各项支农惠农政策力度加大，一些原来放弃土地承包经营权的农民，纷纷重新主张土地承包经营权；二轮土地承包后，人地矛盾愈加突出，土地纠纷逐年增多。但是，有的地方土地纠纷调解仲裁机构还未成立，各部门协同配合机制尚未形成，调解仲裁的办公用房、交通工具、工作经费尚无稳定的保障，一些地方对仲裁机构人员培训不够。

    三、进一步贯彻实施“两法”的意见和建议

    对进一步解决好“两法”实施中存在的问题，检查组提出以下建议：

    （一）提高对“两法”重要性的认识，提高执法能力

    当前，贯彻实施“两法”，稳定和完善农村基本经营制度，是确保国家粮食安全、维护农民权益和农村稳定的一件大事。建议在加大对“两法”宣传力度的同时加强执法能力和知识的培训，不断提高干部依法办事的水平和农民依法维权的意识。在乡镇机构改革中，要保证基层农经和林业机构正常运转并有所加强，为贯彻实施“两法”提供坚实的组织保障。

    （二）认真落实现有土地承包关系长久不变

    要全面贯彻落实党的十七届三中全会提出的，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的政策，防止违背农民意愿、损害农民利益、影响农村社会稳定的频繁调地行为。少数没有签订承包合同、没有向承包方颁发土地承包经营权证书或者林权证的地方，要加快工作进度。要以农村土地承包经营权登记试点工作为契机，解决地证不符、四至不清、位置不明、登记簿不健全等问题，为土地承包由合同管理向物权化管理转变探索经验，进一步加强对农民土地承包经营权的保护。建议中央财政加大土地承包经营权登记试点工作经费补助，尽早全面开展土地承包经营权登记工作。另外，农村宅基地和村庄整理后增加的土地，应当承包给农民，用于农业生产。

    （三）做好土地流转工作，加强规范管理、服务

    现代农业的发展，要求规模化、集约化，农民进城打工后，在农村的承包地也需要流转出去。这是当前农业生产中的一个重要问题。要在坚持“依法、自愿、有偿”原则的基础上，稳妥推进土地流转，逐步健全土地流转服务体系，培育农村土地市场发育，引导土地流转、林地流转规范有序开展。尽快出台规范农村土地承包经营权流转的政策性文件，进一步明确流转各方的权利义务，严格要求耕地用途不变，不允许土地撂荒，建立对租地企业的农业、林业经营能力资格审核制度及流转价格动态增长机制和风险防控机制，保护农民的合法流转收益。

    （四）切实维护被征地农民的合法权益

    要实行最严格的耕地保护制度，进一步加大耕地保护力度，探索建立耕地保护奖励制度。建立公开透明的征地程序，特别要加强对占用耕地的监督管理，在公路、铁路等基础设施建设中最大程度上少占耕地。新农村建设中要从实际出发，注意节约用地。要继续深化征地制度改革，保障被征地农民的知情权和参与权，落实农民的市场主体地位，逐步形成合理的土地价格体系，完善征地补偿机制，保障农民的用益物权和发展权利。要严格管理土地出让金，确保用在农业上的比例。尽快修改土地管理法，依法加强对耕地和农民土地权益的保护。

    （五）健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系

    加大中央基本建设投资，支持基层仲裁庭建设，各级财政要依法保障仲裁工作经费，健全土地承包经营纠纷仲裁体系。建议最高人民法院研究出台在审判执行工作中适用调解仲裁法的司法解释，解决农村土地承包仲裁中的法律适用问题。

    实施农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，对进一步落实党中央关于保持现有土地承包关系稳定并长久不变、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的政策，具有十分重要的意义，也是一项长期、艰巨的任务。我们要按照科学发展观的要求，充分发挥人大的监督作用，不断推动这两部法律的学习宣传和实施。

    以上报告，请予审议。