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全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告

(2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过)

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全国人民代表大会常务委员会:

    第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付环境与资源保护委员会审议的代表提出的议案共41件,涉及19个立法项目,其中要求制定法律的10项12件,要求修改法律的9项29件。环境与资源保护委员会在收到交付审议的议案后,按照关于代表议案的工作要求,对议案进行了梳理,制定了工作计划,征求了有关部门意见,通过邀请提议案人参加座谈等方式,与代表加强联系和沟通,并结合环境与资源保护委员会立法和调研的各项工作,认真研究了各项议案,提出了办理意见。2010年11月30日,环境与资源保护委员会召开了第二十三次委员会全体会议,对议案办理意见进行了审议。现将审议结果报告如下:

    一、23件代表议案提出的5项立法项目,已经列入第十一届全国人大常委会立法规划

    1.关于修改环境保护法的议案5件。修改环境保护法已经列入第十一届全国人大常委会立法规划中继续开展研究论证的项目。现行环境保护法是1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的。环境与资源保护委员会梳理了历年来有关修改环境保护法的代表议案,收集了人大代表、国务院有关部门和有关专家的意见。根据全国人大常委会立法规划和代表议案,环境与资源保护委员会自2008年以来开展了相关环境保护法律的后评估并形成系列报告。今年重点开展了环境保护法的后评估,在此基础上分析了环境保护主要法律制度与相关法律衔接存在的问题,具体表现为:与污染防治各单项法不一致的制度措施需要尽快统一;不适应社会主义市场经济体制的一些规定需要及时修改;实践中一些行之有效的行政责任和问责制度需要补充到法律中。主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调和人民政府环境质量责任等8项重要制度。同时还对各种修改方式进行了比较分析,形成了研究论证报告和工作建议。2009年,第十一届全国人大常委会第九次会议关于法律清理工作的说明指出,环境保护法“已不适应经济社会发展要求,但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟,认识尚不一致”。我们征求国务院法制办等有关部门的意见,也同意这个意见。根据环境与资源保护委员会对环境保护法和相关环境保护法律后评估的成果,环境与资源保护委员会的意见是:当前环境保护法亟待解决的主要问题是一些条款与之后出台的环境保护单项法律的有关条款不衔接或者不适应新的管理要求,一些相关法律已经修改的内容环境保护法没有作相应的修改,这些都是法律清理工作的重要内容。面对我国严峻的环境保护形势,为适应环境保护工作当前的需求,消除法律不一致对地方立法和行政执法带来负面影响,进一步提高环境保护法的有效性,经与有关单位研究,环境与资源保护委员会建议,当前将环境保护法有关条款修改列为法律清理的后续工作,列入全国人大常委会2011年立法工作计划,环境与资源保护委员会将会同有关单位积极做好有关工作。

    2.关于制定自然保护区法的议案1件。制定自然保护区法已列入第十一届全国人大常委会立法规划。环境与资源保护委员会2009年结合代表议案、“十一五”规划、国务院批准的《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》,为突出重点、严格保护,建议将法律名称调整为自然遗产保护法。上述意见作为2009年议案审议报告内容,经常委会第十二次会议审议同意。制定自然遗产保护法已列入全国人大常委会2010年立法计划。起草中,环境与资源保护委员会广泛征求国务院有关主管部门、地方人大和政府有关主管部门的意见,切实落实常委会领导指示精神,反复听取有关院士及专家的意见,对法律名称、调整范围、与现行相关条例的关系和主要法律制度等重点难点问题集中进行论证。环境与资源保护委员会认为,我国自然生态系统和自然遗迹等应当由一批相关的又有自身重点的法律、法规和规章来保障。制定自然遗产保护法,有利于保护好自然演化形成的、处于自然状态或者基本处于自然状态的具有国内外特殊价值的自然生态系统、自然遗迹及其形成的自然景观。环境与资源保护委员会专赴海南向提出本议案的海南省代表团通报了上述议案办理的初步意见,第十一届全国人大海南省代表团负责人、海南省人大常委会副主任吴昌元组织了海南省人大常委会的同志和有关代表听取了调研组的报告,并在对议案办理的反馈意见中赞同全国人大环境与资源保护委员会结合自然遗产保护立法办理议案,认为环境与资源保护委员会在起草自然遗产保护法草案的过程中,充分采纳了海南省代表团议案的建议。自然遗产保护法草案已经环境与资源保护委员会全体会议审议通过,并报全国人大常委会。环境与资源保护委员会将继续调研和论证,做好协调工作,配合常委会做好草案的修改和审议工作。同时,环境与资源保护委员会建议由国务院加快论证修改完善现行自然保护区条例。

    3.关于修改土地管理法的议案10件。土地管理法修改已经列入第十一届全国人大常委会立法规划,并于2009年和2010年连续两年列入常委会立法计划,由国务院起草。国土资源部已于2009年6月将修订草案送审稿报送国务院审议。根据常委会的提前介入的要求,环境与资源保护委员会组织了专题调研。环境与资源保护委员会通过调研认为,该法的修改,社会十分关注。随着我国工业化和城镇化的快速发展,现行土地管理法中一些规定已经不完全适应新的形势发展要求。土地管理法修改议案提出的建议意见属于群众关心、领导重视的突出问题。建议国务院法制办抓紧协调工作,充分吸收代表议案中的建议,尽快将土地管理法修改草案按照程序提请全国人大常委会审议。

    4.关于修改大气污染防治法的议案2件。大气污染防治法修改已列入第十一届全国人大常委会立法规划和2010年常委会立法计划,由国务院起草。环境保护部已于2010年1月将修订草案送审稿报送国务院审议。环境与资源保护委员会去年配合全国人大常委会听取和审议国务院关于大气污染防治工作进展情况的报告,就大气污染防治情况进行了调研,并对大气污染防治法进行了后评估,认为现行大气污染防治法在一些方面已不能适应污染防治和管理工作的需要。建议国务院法制办抓紧协调工作,充分吸收代表议案建议,尽快将大气污染防治法草案按照程序提请全国人大常委会审议。

    5.关于修改矿产资源法的议案5件。矿产资源法修改已列入第十一届全国人大常委会立法规划,由国务院起草。环境与资源保护委员会曾开展专题调研,提出加强我国稀土战略性资源储备和保护的建议,得到了全国人大常委会及国务院领导的高度重视。随着经济社会发展和改革开放的深入,新的形势对矿产资源管理提出了一系列要求,现行矿产资源法的一些制度设计已经不适应当前需要,急需进行修改。建议国土资源部在法律起草中采纳代表提出的强化战略性矿产资源保护、加强矿业权管理、严格矿山环境保护等立法建议,抓紧工作,完成草案,上报国务院,按照程序尽快提请全国人大常委会审议。

    二、6件议案提出的4项立法项目,建议通过国务院制定或修改行政法规解决议案所提问题

    6.关于制定饮用水源地保护法的议案2件。保障饮用水安全是保障和改善民生的基本任务,解决饮用水安全问题的根本在于确保饮用水水源地安全。建议在现行环境保护法、水污染防治法及水法等法律基础上,落实2006年国务院《研究饮用水安全有关问题的会议纪要》精神,由国务院法制办牵头,国务院有关部门共同参与,制定饮用水水源地保护和污染防治的专门法规,同时建议国务院办公厅加强监督,确保国务院精神尽早落实。

    7.关于太湖流域管理法(太湖保护法)的议案2件。太湖管理条例已经列为国务院2010年立法工作计划的一类立法项目,已经起草完成,将提交国务院常务会议审议。社会十分关注太湖流域水污染防治问题,环境与资源保护委员会也多次组织去当地调研,建议国务院办公厅督促国务院法制办结合代表议案提出的问题,加快条例制定。

    8.关于加快畜禽规模养殖污染立法的议案1件。畜禽养殖污染防治条例已经列入2010年国务院立法工作计划的二类立法项目,环境保护部会同农业部起草了畜禽养殖污染防治条例送审稿,已提交国务院法制办。建议国务院法制办结合代表提出的规范、引导、保障畜禽规模养殖产业可持续发展的有关建议组织审查,尽早提交国务院审议。

    9.关于制定湿地保护法的议案1件。制定湿地保护条例从2006年到2009年连续四年列入国务院立法工作计划,目前国家林业局正在起草。环境与资源保护委员会认为有必要通过法规完善湿地的管理制度,建立有效的湿地保护机制。考虑到目前全国已有40%的湿地被列入各类自然保护区,建议国务院法制办会同环境保护部和国家林业局等有关部门充分吸收代表议案的意见建议,加紧对自然保护区条例的修改论证工作。

    三、12件议案提出的10项立法项目,立法条件尚不成熟,主要是法律实施问题,建议通过改进工作解决议案关注的问题,同时继续开展立法前期研究论证

    10.关于制定野生药材资源保护法的议案1件。对于议案中提出的保护野生药用动植物资源生态环境的问题,建议首先是严格执行现行法律和国务院有关规定;同时建议国务院责成有关部门组织修改野生药材资源保护管理条例和野生植物保护条例的前期研究论证工作。

    11.关于修改野生动物保护法的议案3件。议案提出的野生动物致人伤亡、致农作物损害的补偿问题是代表议案中反映较为集中的,是现行野生动物保护法确需解决的问题。财政部与国家林业局已结合历年有关议案开展野生动物肇事损害补偿试点。建议财政部和国家林业局认真总结试点经验,研究制定野生动物保护法肇事损害赔偿的部门规章。对于议案关注的建立野生动物疾病防控体系,强化野生动物制品管理等问题,建议国家林业局通过加强法律实施解决。

    12.关于制定农业生态环境保护法的议案1件。议案提出的农业生态环境保护问题,建议国务院有关部门通过落实国务院农村环境保护工作会议精神,强化有关法律实施和政策协调、建立城乡环境统一监测管理体制、加强环境保护基础能力建设加以解决。

    13.关于制定循环农业经济促进法的议案1件。环境与资源保护委员会认为制定循环农业经济促进法条件尚不成熟,建议国家发展和改革委员会和农业部在各地正在开展的循环经济示范工程基础上,探索出台相应鼓励政策,引导农民开展农业循环经济。

    14.关于修改测绘法的议案1件。环境与资源保护委员会办理议案时,多次听取国务院相关部门意见,认为代表议案中所提出最关键的问题是地理信息安全问题,应当引起国务院有关部门高度重视。建议可以由国务院对现行法律的相应条款进行完善,提出修改草案来解决,也可以由国务院通过加强信息安全的综合性法规,解决涉密地理信息保密和发布监管等问题。

    15.关于制定气候变化应对法的议案1件。气候变化问题是我国长期面临的重大环境、经济问题和重大政治挑战。2009年,全国人大常委会通过了关于积极应对气候变化的决议。环境与资源保护委员会建议在适时修改完善与应对气候变化相关的法律的同时,由国家发展和改革委员会根据实际情况会同有关部门开展研究制定相关法律的论证工作,为应对气候变化提供更加有力的法制保障。

    16.关于修改海洋环境保护法的议案1件。国家海洋局和环境保护部已建立合作机制,解决议案涉及的海洋环境监测问题。环境与资源保护委员会建议有关部门通过强化法律实施、完善相关配套措施来解决代表议案中提出的其他问题。

    17.关于修改草原法的议案1件。议案主要涉及法律实施问题,建议国务院有关部门进一步加大草原法贯彻实施力度,加快完善配套法规的进度,结合草原生态保护补助奖励机制,解决当前议案提出的问题。环境与资源保护委员会将在监督工作中,督促有关部门加强实施草原法的力度。

    18.关于修改可再生能源法的议案1件。2009年全国人大常委会审议通过了关于修改可再生能源法的决定。建议国务院有关部门和电网企业切实落实决定要求,结合议案提出的建议,制定和实施有关智能电网的发展战略和规划,完善有关电网建设的配套规定。

    19.关于制定环境损害赔偿法的议案1件。2009年全国人大常委会制定了侵权责任法,对环境污染责任做了专章规定。环境损害赔偿是一个比较复杂的问题,涉及环境保护的各个单行法,建议国务院有关部门深入开展环境损害赔偿相关研究和论证,抓紧制定完善技术规范,为环境损害赔偿法制建设做好基础性工作,条件成熟时可以由国务院制定条例来解决议案提出的问题。

    以上报告,请予审议。

    附件:全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见

    全国人民代表大会环境与资源保护委员会

    2010年12月24日

    附件:

    全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见

    第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付环境与资源保护委员会审议的代表提出的议案共41件,涉及19个立法项目,其中要求制定法律的10项12件,要求修改法律的9项29件。环境与资源保护委员会在收到交付审议的议案后,按照关于代表议案的工作要求,对议案进行了梳理,形成了分析报告,制定了工作计划,征求了有关部门意见,通过邀请提议案人参加座谈等方式,与代表加强联系和沟通,本着突出重点、统筹安排的原则,将办理代表议案与办理代表建议结合,与开展立法、监督工作结合,与重点调研工作结合,与改进环境与资源保护委员会自身工作结合,认真研究了各项议案,提出了议案处理意见。2010年11月30日,环境与资源保护委员会召开了第二十三次委员会全体会议,对议案办理意见进行了审议。现将审议结果报告如下:

    一、23件代表议案提出的5项立法项目,已经列入第十一届全国人大常委会立法规划

    1.关于修改环境保护法的议案5件。黄河、叶倩、黄细花、周晓光、戴仲川等155位代表提出关于修改环境保护法的议案5件(第77、91、169、267、328号)。议案建议提升环境保护法的法律地位,将可持续发展确立为立法的基本目的;明确公民的环境权利和义务;建立健全规范政府环境行为的法律规范,落实地方人民政府环境保护责任制度和机制;建立健全包括环境税、生态补偿、公益诉讼、突发环境事件应急预案等重要环境保护法律制度;加大环境违法行为的法律责任。其中一些议案附有具体的修改条文。

    修改环境保护法已经列入第十一届全国人大常委会立法规划中继续开展研究论证的项目。现行环境保护法是1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的。环境与资源保护委员会梳理了历年来有关修改环境保护法的代表议案,收集了人大代表、国务院有关部门和有关专家的意见。根据全国人大常委会立法规划和代表议案,环境与资源保护委员会自2008年以来相继开展了一系列法律后评估工作,形成了相关环境保护法律的后评估系列报告。2008年,围绕水环境保护突出问题和相关监督工作,组织开展了水环境保护十一项相关法律的后评估。2009年,围绕大气、固体废物和噪声污染方面的突出问题和有关执法检查工作,组织开展了大气污染防治相关法律、固体废弃物污染防治相关法律、环境噪声污染防治法等法律的后评估工作,形成了三个方面的后评估报告。今年,根据人大常委会2010年工作要点提出的要更加注重绿色经济、循环经济领域立法和常委会2010年立法工作计划提出的要更加注重资源环境保护立法的工作要求,在前两年法律后评估工作基础上,今年重点开展了环境保护法的后评估,在此基础上分析了环境保护主要法律制度与相关法律衔接存在的问题,具体表现为:与污染防治各单项法不一致的制度措施需要尽快统一;不适应社会主义市场经济体制的一些规定需要及时修改;实践中一些行之有效的行政责任和问责制度需要补充到法律中。主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调和人民政府环境质量责任等8项重要制度。同时对各种修改方式进行了比较分析,形成了研究论证报告和工作建议。

    2009年,第十一届全国人大常委会第九次会议关于法律清理工作的说明指出,环境保护法“已不适应经济社会发展要求,但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟,认识尚不一致”。我们征求国务院法制办等有关部门的意见,也同意这个意见。根据环境与资源保护委员会对环境保护法和相关环境保护法律后评估的成果,环境与资源保护委员会的意见是:当前环境保护法亟待解决的主要问题是一些条款与之后出台的环境保护单项法律的有关条款不衔接或者不适应新的管理要求,一些相关法律已经修改的内容环境保护法没有作相应的修改,这些都是法律清理工作的重要内容。面对我国严峻的环境保护形势,为适应环境保护工作当前的需求,消除法律不一致对地方立法和行政执法带来负面影响,进一步提高环境保护法的有效性,经与有关单位研究,环境与资源保护委员会建议,当前将环境保护法有关条款修改列为法律清理的后续工作,列入全国人大常委会2011年立法工作计划,环境与资源保护委员会将会同有关单位积极做好有关工作。

    2.关于制定自然保护区法的议案1件。海南省代表团提出关于制定《中华人民共和国自然保护区法》的议案1件(第42号)。议案提出,建议制定自然保护区法,建立科学高效、监督有力的管理体制,建立规划控制和分类管理制度、生态补偿制度和土地权属解决机制,健全资金投入机制,健全评审、评估制度。议案附有完整的法律草案建议稿。

    制定自然保护区法已列入第十一届全国人大常委会立法规划。环境与资源保护委员会2009年在办理代表议案时,深入调研,结合代表建议、历届工作成果、国家“十一五”规划,以及国务院批准的《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》,突出重点,严格保护,调整了法律名称和适用范围,启动了自然遗产保护法的论证工作。上述意见已经全国人大常委会第十二次会议审议同意,制定自然遗产保护法已列入全国人大常委会2010年立法计划。起草自然遗产保护法是环境与资源保护委员会今年的重点工作,开展了调研和论证。今年3月19日,环境与资源保护委员会专门邀请海南省代表团派代表参加自然遗产保护法草案征求意见会议,听取意见和建议,结合草案起草的思路介绍议案办理。起草中,环境与资源保护委员会多次和全国人大有关委员会进行研究和沟通,广泛征求国务院有关主管部门、地方人大和政府有关主管部门的意见,切实落实常委会领导指示精神,反复听取有关院士及专家的意见,对法律名称、调整范围、与现行相关条例的关系和主要法律制度等重点难点问题集中进行论证,在起草中认真吸收了海南省代表团议案中提出的意见。经环境与资源保护委员会第十九次和第二十二次全体会议两次审议,原则通过了自然遗产保护法草案。11月初,环境与资源保护委员会又赴海南省专门调研,向海南省代表团报告了结合自然遗产保护立法办理代表团议案的情况。第十一届全国人大海南省代表团负责人、海南省人大常委会副主任吴昌元组织了海南省人大常委会的同志和有关代表听取了调研组的报告,并在对议案办理的反馈意见中赞同全国人大环境与资源保护委员会结合自然遗产保护立法办理议案,认为环境与资源保护委员会在起草自然遗产保护法草案的过程中,充分采纳了海南省代表团议案的建议。

    环境与资源保护委员会经过论证认为,我国自然生态系统和自然遗迹等应当由一批相关的又有自身重点的法律、法规和部门规章来保障。国务院已有的自然保护区条例既规范具有国家代表价值的、也规范有区域代表价值的自然生态系统和自然遗迹等。国家应当制定自然遗产保护法,保护好我国自然演化形成的、处于自然状态或者基本处于自然状态的、具有国内外特殊价值的自然生态系统、自然遗迹及其形成的自然景观,同时,应当由国务院研究论证修订自然保护区条例。目前,环境与资源保护委员会已将自然遗产保护法草案报全国人大常委会,并将继续调研和论证,做好协调工作,配合常委会做好草案的修改和审议工作。海南省代表团同意环境与资源保护委员会的意见。

    3.关于修改土地管理法的议案10件。任玉奇、汪夏、白丽莎、薛继连、章联生、汤建梅、周晓峰、姜晓亭、秦希燕、金颖颖等310名代表提出修改土地管理法的议案10件(第2、55、56、304、327、435、436、443、455、487号)。议案建议尽快修改土地管理法,提高征地补偿标准,改革征地补偿方式,缩小土地征用范围,规范征地程序,健全土地权利体系,完善耕地保护制度和集体建设用地流转制度等土地管理基本制度,强化法律责任,加大土地执法监察力度。

    土地管理法修改已经列入全国人大常委会立法规划,并于2009年和2010年连续两年列入立法计划。国土资源部已于2009年6月将修订草案送审稿报送国务院审议。国土资源部提出,代表议案提出的关于征地制度、土地储备制度、集体建设用地流转、土地执法监察、宅基地使用权抵押和流转、新增建设用地的土地有偿使用费等意见已经在修改过程中进行了研究和采纳。

    根据常委会的提前介入的要求,环境与资源保护委员会组织了专题调研。环境与资源保护委员会通过调研认为,该法的修改,社会十分关注。随着我国工业化和城镇化的快速发展,现行土地管理法中的一些规定已经不完全适应新的形势发展要求。土地管理法修改议案提出的建议意见属于群众关心、领导重视的突出问题。建议国务院法制办抓紧协调工作,充分吸收代表议案中的建议,尽快将土地管理法修改草案按照程序提请全国人大常委会审议。

    4.关于修改大气污染防治法的议案2件。姜健、张全等61位代表提出修改大气污染防治法的议案2件(第21、89号)。议案提出,修改完善有关机动车船污染防治的规定,建立有关区域大气污染防治的管理体制和联防联控的长效机制。议案附有比较完整具体的修改草案。

    大气污染防治法已经列入全国人大常委会立法规划和2010年立法计划,由国务院起草。环境保护部已于2010年1月将修订草案送审稿报送国务院审议。环境保护部提出,代表议案提出的有关机动车防治、区域联防联治等主要建议,在送审稿中已经有了相关规定。

    随着我国机动车快速增加和城市群的蔓延发展,机动车和区域性的大气污染问题越来越突出。环境与资源保护委员会去年配合全国人大常委会听取和审议国务院关于大气污染防治工作进展情况的报告,就大气污染防治情况进行了调研,并对大气污染防治法进行了后评估,认为现行大气污染防治法在一些方面已不能适应污染防治和管理工作的需要。建议国务院法制办抓紧协调工作,充分吸收代表议案建议,尽快将大气污染防治法草案按照程序提请全国人大常委会审议。

    5.关于修改矿产资源法的议案5件。褚君浩、慕平、章联生、段玉贤、赵家军等158名代表提出关于修改矿产资源法的议案5件(第90、318、326、388、437号)。议案提出,需要修改现行矿产资源法,确立可持续发展原则,增加矿山地质环境保护和资源安全条款,明确规定对稀土资源根据需要限量开采,确保国家战略资源得到有效保护。

    矿产资源法修改已列入第十一届全国人大常委会立法规划,由国务院起草。国土资源部已经组织开展了矿产资源法修改的前期调研论证工作。

    环境与资源保护委员会曾开展专题调研,提出加强我国稀土战略性资源储备和保护的建议,得到了全国人大常委会及国务院领导的高度重视。随着经济社会发展和改革开放的深入,新的形势对矿产资源管理提出了一系列要求,现行矿产资源法的一些制度设计已经不适应当前需要,急需进行修改。建议国土资源部在法律起草中采纳代表提出的强化战略性矿产资源保护、加强矿业权管理、严格矿山环境保护等立法建议,抓紧工作,完成草案,上报国务院,按照程序尽快提请全国人大常委会审议。

    二、对6件议案提出的4项立法项目,建议通过国务院制定或修改行政法规解决议案所提问题

    6.关于制定饮用水源地保护法的议案2件。储亚平、戴雅萍等67名代表提出关于制定饮用水源地保护法的议案2件(第387、469号)。议案提出,建议明确地方政府在饮用水水源污染防治工作中的责任,完善饮用水水源污染防治的各项制度,建立跨界公共饮用水源地的保护体系及联网预警系统,建立饮用水水源保护生态补偿机制,强化分散式饮用水水源地污染防治,强化相关法律责任。

    环境保护部认为,饮用水水源地保护专项立法工作日趋迫切,国家于2007年制定并实施了《全国城市饮用水安全保障规划》,环境保护部于2006年至2009年先后启动了全国城市、城镇和乡镇集中式饮用水水源地基础环境状况调查工作,同时加大了饮用水水源地保护的执法监督力度。根据饮用水水源环境保护工作的具体需要,环境保护部颁布了饮用水水源环境规范,并正在起草《饮用水水源污染防治管理条例》。水利部认为,我国饮用水水源保护还存在突出问题,水利部已经编制完成了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》、《全国城市饮用水水源地安全保障规划》,参与编制了《全国城市饮用水安全保障规划(2006年-2020年)》,同时,水利部正在组织开展《饮用水水源地管理与保护条例》的起草工作。

    环境与资源保护委员会认为,保障饮用水安全是保障和改善民生的基本任务,解决饮用水安全问题的根本在于确保饮用水水源地安全。建议在现行环境保护法、水污染防治法及水法等法律基础上,落实国务院2006年《研究饮用水安全有关问题的会议纪要》精神,由国务院法制办牵头,国务院有关部门共同参与,制定饮用水水源地保护和污染防治的专门法规,同时建议国务院办公厅加强监督,确保国务院精神尽早落实。

    7.关于太湖流域管理法(太湖保护法)的议案2件。张全、杜国玲等69名代表提出关于制定太湖流域管理法(太湖保护法)的议案2件(第92号、第506号)。议案建议按照“统一协调、公众参与”原则,对保护和修复太湖流域自然地貌提出明确要求,建立有效的太湖流域管理体制,重点解决太湖流域管理体制、协同机制和区域之间的利益平衡问题。

    太湖管理条例已经列入国务院2010年立法工作计划的一类立法项目,已经起草完成,将提交国务院常务会议审议。水利部和江苏、浙江、上海等省市人大常委会认为,太湖流域是我国经济、文化、科技最为发达的地区之一,在我国经济社会发展中具有举足轻重的地位。太湖作为流域水资源的调配中心和重要饮用水水源地,对于流域经济社会发展起着重要的支撑和保障作用。对太湖水环境的治理,需要通过实施综合管理解决。代表议案中提出的需要重点关注的如建立有效的太湖流域管理体制、建立流域间协同合作长效机制、探索流域内生态补偿机制等内容,在太湖管理条例草案中已经有所体现。

    环境与资源保护委员会认为,社会十分关注太湖流域水污染防治问题,环境与资源保护委员会也多次组织去当地调研,同意水利部和江苏、浙江、上海等省市人大常委会的意见,建议国务院办公厅督促国务院法制办结合代表议案提出的问题,加快条例制定。

    8.关于加快畜禽规模养殖污染立法的议案1件。胡振鹏等30名代表提出关于加快畜禽规模养殖污染立法的议案1件(第237号)。议案提出,发展畜禽规模养殖是保障我国食物安全、发展现代农业、保证国家长治久安的必然选择,但由于选址不当、布局不合理,污染物超标排放,治理技术缺乏科技支撑,监管薄弱、相关法律落后等原因,畜禽规模养殖污染已经日益成为制约产业健康发展、影响群众根本利益、污染生态环境的突出问题。建议制定畜禽规模养殖污染防治法,从预防与控制、促进措施、监督管理和法律责任方面规范、引导、保障畜禽规模养殖产业的可持续发展。

    畜禽养殖污染防治条例已经列入2010年国务院立法工作计划的二类立法项目,环境保护部会同农业部已经完成送审稿,并已于2010年年初上报国务院法制办。环境保护部和农业部认为,我国畜牧业快速发展,在发展农村经济、满足城乡居民生活需要的同时,对环境和生态带来的影响也日益引起广泛关注。虽然我国的环境资源保护法律制度已经建立,但相关行政法规、规章、标准尚不配套,技术指导和经济激励政策有待加强,代表议案所提问题需要通过配套法规予以明确。

    环境与资源保护委员会认为,当前我国畜禽养殖业发展迅速带来了建设布局不合理、污染物超标排放严重等问题。在2010年全国人大常委会清洁生产促进法执法检查中,环境与资源保护委员会提出农业生产过程中的污染预防和治理任务艰巨,需要因地制宜推广农业清洁生产技术,提高农业资源利用效率,从源头加强畜禽养殖的污染防治工作,减少和避免农业污染物的产生。环境与资源保护委员会在2010年鄱阳湖生态保护情况调研中也发现畜禽养殖污染已经直接影响到江西省的生态治理情况。建议国务院法制办结合代表议案提出的规范、引导、保障畜禽规模养殖产业可持续发展的有关建议对畜禽养殖污染条例审查修改,尽早提交国务院审议。

    9.关于制定湿地保护法的议案1件。张庆伟等30名代表分别提出关于制定湿地保护法的议案1件(第130号)。议案提出,我国湿地生态面临诸多问题,保护湿地必须解决保护和发展的问题,进行湿地生态效益补偿,应当通过湿地立法,建立湿地保护的长效机制,解决制度性、机制性问题,包括湿地保护的方针、湿地资源调查与监测、湿地自然保护区的设定、生态工程建设、补偿与补水制度、生态文化建设等。

    国家林业局认为,湿地是具有独特功能的生态系统,对于维护国家生态安全、促进经济社会可持续发展,具有重要作用。由于不合理的开发利用,我国许多湿地都遭受到了严重破坏,需要通过采取有效措施和建立切实可行的法律制度进行保护。制定湿地保护条例曾于2006年到2009年连续四年列入国务院立法工作计划。国家林业局目前正在组织湿地保护条例的起草工作,已经完成了征求意见稿,并与国务院各部门进行了初步协调沟通。

    环境与资源保护委员会认为有必要通过法规完善湿地的管理制度,建立有效的湿地保护机制。考虑到目前全国已有40%的湿地被列入各类自然保护区,建议国务院法制办会同环境保护部和国家林业局等有关部门充分吸收代表议案的意见建议,加紧对自然保护区条例的修改论证工作。

    三、12件议案提出的10项立法项目,立法条件尚不成熟,主要是法律实施问题,建议通过改进工作解决议案关注的问题,同时继续开展立法前期研究论证

    10.关于制定野生药材资源保护法的议案1件。王法亮等33名代表提出关于制定野生药材资源保护法的议案1件(第131号)。议案提出,中药材是中医用于治病救人的基本物质基础。目前,许多重要的野生药用资源仍在快速减少,对中医药事业的可持续发展带来威胁。建议通过专门立法,保护野生药用动植物资源的生态环境,依法保护野生药用资源的持续和科学利用。

    国家林业局、国家食品药品监督管理局认为,国家野生药材资源是关系国家生态安全、涉及民族地区和边远地区经济发展的重要领域。目前,全国人大常委会制定了野生动物保护法,国务院制定了野生药材资源保护管理条例和野生植物保护条例,国务院有关主管部门也制定了一系列政策法规,建立了比较全面的保护和合理利用野生药材资源的制度框架。虽然随着社会经济的发展,某些方面的政策不适应新的形势发展和保护要求,监管机构也发生了变化,但是,议案中提出的相关措施,可以考虑通过修订国务院有关条例和制定配套政策解决。

    环境与资源保护委员会同意国家林业局、国家食品药品监督管理局的意见,建议首先是严格执行现行法律和国务院有关规定;同时建议国务院责成有关部门组织修改野生药材资源保护管理条例和野生植物保护条例的前期研究论证工作,解决代表议案中提出的保护野生药用动植物资源生态环境的问题。

    11.关于修改野生动物保护法的议案3件。侯蓉、周建元、张秀娟等93名代表提出了关于修改野生动物保护法的议案3件(第123、212、325号)。议案建议修改野生动物保护法,进一步明确野生动物的含义和范围,建立野生动物疾病防控体系,调整野生动物对农作物损害的补偿规定,增加鼓励野生动物产业发展的条款,增加强化野生动物栖息地保护和野生动物制品管理的规定等。

    农业部和国家林业局认为,随着我国生态建设不断加强,生物多样性保护受到社会各方面越来越多的重视,野生动物保护工作也得到不断加强,特别是配套法规逐步形成。但是仍有许多新情况、新问题亟需解决,现行法律法规中的一些制度和规定已经不能完全适应新形势下的客观需要。代表议案中提出的有关野生动物资源动态监测、疾病控制、外来生物控制、资源保护与社区经济发展和群众利益关系、人工繁育野生动物监管以及部门间管理职责划分和协调机制等方面的修改建议具有较强的针对性。国家林业局已经开展了一些前期研究工作,着手对野生动物保护法的实施成效与问题进行总结、分析和研究。

    根据议案建议意见,对照现行野生动物保护法的相关规定,环境与资源保护委员会认为,关于野生动物致人伤亡、致农作物损害的补偿问题是代表议案中反映较为集中的,是现行野生动物保护法确需解决的问题。财政部与国家林业局已结合历年有关议案开展野生动物肇事损害补偿试点。建议财政部和国家林业局认真总结试点经验,研究制定野生动物保护法肇事损害赔偿的部门规章。对于议案关注的建立野生动物疾病防控体系,强化野生动物制品管理等问题,建议国家林业局通过加强法律实施解决。

    12.关于制定农业生态环境保护法的议案1件。李爱青等31位代表提出关于制定农业生态环境保护法的议案1件(第166号)。议案提出,我国农业和农村经济增长方式比较粗放,存在资源消耗大、浪费严重、污染加剧等问题,这些问题如不解决,将影响新农村建设和小康社会目标的实现,建议尽快将制定农业生态环境保护法列入立法规划。

    环境保护部、农业部认为,合理开发利用农业资源、保护和改善农业生态环境,提高农产品的产量和质量,保障人体健康,是我国农业发展和农村环境保护的重大战略目标和任务。目前,国务院有关部门已经把农业、农村的环境保护列为重要工作,农村废弃物资源化和污染防治的各项工作已经逐步开展起来。总体来看,我国农业环境保护的法律已经初步建立,配套的行政法规、规章、标准正在逐步建立,当前的突出问题是法律实施不到位和部门协调不够,有关农业和农村环境保护措施和项目在基层难以整合起来,共同发挥作用。

    环境与资源保护委员会原则同意环境保护部和农业部的意见。环境与资源保护委员会认为首先应当深入了解农村环境的现状,才能采取有针对性的措施。2008年环境与资源保护委员会对哈尔滨市城乡统筹环境监测系统建设进行调研,国务院领导十分重视并作出批示。面对当前紧迫的农村环境形势,应当把建立健全统一的城乡环境监测管理体制作为农村环境保护、建设社会主义新农村的重要工作来抓,严格目标考核责任制,加强环境保护基础能力建设,建立环保、农业、林业、水利、国土等部门协商合作机制,推动城乡统筹环保工作的发展。环境与资源保护委员会建议国务院有关部门通过落实国务院农村环境保护工作会议精神,强化有关法律实施和政策协调、建立城乡环境统一监测管理体制、加强环境保护基础能力建设解决代表议案提出的问题。

    13.关于制定循环农业经济促进法的议案1件。汪惠芳等30名代表提出了关于制定循环农业经济促进法的议案1件(第263号)。议案提出,明确政府、消费者、农户在发展循环经济方面的责任和义务等要求,建立循环农业经济发展的规划制度、产业指导制度、科技支撑和示范制度、公众参与制度、生态环境有偿使用制度、生态补偿制度等。

    农业部认为,由于当前引导农民在生产过程中实现减量化、再利用和资源化的政策措施还在不断探索中,尚未定型,制定具有操作性的法律还存在困难,而且受经济社会发展水平的制约,我国农村农业生产现代化程度不高,经营方式仍以粗放为主,通过法律规定严格控制农业生产整个过程的条件尚不成熟。国家发展和改革委员会认为,目前工农一体化、城乡一体化趋势日益明显,农业循环经济的边界很难界定,制定单独的循环农业经济促进法时机尚不成熟。

    根据全国人大常委会《关于开展“十二五”规划纲要编制工作若干重要问题专题调研工作方案》的要求,环境与资源保护委员会成立了调研组,开展了“以科技进步促进循环经济”专题调研,将发展农业循环经济作为重要方面,并提出了发展循环经济的若干政策建议。根据调研情况,环境与资源保护委员会认为,促进农业循环经济的发展,对于提高农业资源利用效率、保护和改善环境、实现农业可持续发展具有重要意义。目前,各部门、各地方正在开展一系列示范工作。环境与资源保护委员会同意国家发展和改革委员会和农业部意见,制定循环农业经济促进法条件尚不成熟,建议国家发展和改革委员会和农业部在各地正在开展的循环经济示范工程基础上,探索出台相应鼓励政策,引导农民开展农业循环经济。

    14.关于修改测绘法的议案1件。李朋德等31名代表提出修订测绘法的议案1件(第205号)。议案提出,有必要随着信息化建设的推进,修改测绘法,重新定义测绘的概念和内涵,包括空间信息技术和地理信息的内容,增加地理信息资源管理、地理空间信息基础设施、地理信息资源开发利用等内容,依法对地理信息市场进行监管。

    国务院法制办认为,2002年第九届全国人大常委会第二十九次会议通过了修订测绘法,修订后的测绘法所设定的法律制度是健全和完善的,再次修订测绘法的时机不成熟。国家测绘局认为,随着我国社会主义市场经济的深入发展和测绘科学技术的进步,测绘统一监管仍然存在法律制度缺失、监管手段缺乏、部分违法行为的法律责任不明确等问题。国家测绘局已经将测绘法修订提上重要议事日程,并列入测绘发展战略研究项目。

    经过对议案进行梳理和研究,环境与资源保护委员会原则同意国务院法制办的意见,同时,环境与资源保护委员会认为代表议案中所提出最关键的问题是地理信息安全问题,应当引起国务院有关部门高度重视。在分析议案内容、总结2002年测绘法修改以来的实施情况、梳理中央领导有关重要批示以及国务院整顿和规范地理信息市场秩序活动情况的基础上,环境与资源保护委员会分别召开了由全国人大常委会及国务院有关部门参加的议案办理会议、由提出议案代表参加的两次专家座谈会和三次国务院有关部门座谈会,就测绘法议案办理工作广泛地听取了代表、专家和国务院有关部门的意见和建议。环境与资源保护委员会建议可以由国务院对现行法律的相应条款进行完善,提出修改草案来解决,也可以由国务院通过加强信息安全的综合性法规,解决涉密地理信息保密和发布监管等问题。

    15.关于制定气候变化应对法的议案1件。周晓光等30位代表提出制定气候变化应对法的议案1件(第266号)。议案提出,2008年和2009年的极端天气和气候变化形势对我国和世界已经造成严重影响,为了应对气候变化,我国已经发布了相应的国家方案,全国人大常委会通过了关于积极应对气候变化的决议,中国政府在哥本哈根气候变化会议上也全面阐述了有关的立场、主张和措施,因此需要从国家立法的层面来考虑应对措施,制定气候变化应对特别法。议案提出了相应的法律框架。

    国家发展和改革委员会认为,我国坚持在可持续发展框架下应对气候变化,已经制定和修订了多部与应对气候变化相关的法律法规。国家发展和改革委员会已经将气候变化立法作为2010-2012年完成的重点立法项目之一。目前,已经开展了对国外相关立法经验的评估总结、国内与应对气候变化相关法律的系统梳理和若干专题研究等立法前期调研工作。中国气象局认为,从世界范围看,加快应对气候变化立法进程,对政府应对气候变化的公共职能进行规范,已经成为各国政府科学应对气候变化的主流。我国各地在立法应对气候变化方面做了很多有益的工作。中国气象局已经着手《气候资源条例》的前期调研和论证工作,为制定气候变化应对法律奠定基础。

    环境与资源保护委员会同意国家发展和改革委员会和中国气象局的意见。气候变化问题是我国长期面临的重大环境、经济问题和重大政治挑战,建议在适时修改完善与应对气候变化相关的法律的同时,由国家发展和改革委员会会同有关部门根据实际情况研究制定相关法律的论证工作,为应对气候变化提供更加有力的法制保障。

    16.关于修改海洋环境保护法的议案1件。周晓光等30名代表提出关于修改海洋环境保护法的议案1件(第264号)。议案建议修改海洋环境保护法,统一海洋环境监测的方法和标准,提高罚款标准,适当引进行政代履行制度等强制措施。

    国家海洋局认为,随着沿海地区和海洋经济的快速发展,海洋环境污染和生态破坏问题日益突出,进一步加强海洋环境保护法等法律法规的执行力度十分必要。近年来,国家海洋局在防治陆源污染、强化海洋工程环境监管、加强海洋生态保护、深化海洋环境监测评价、积极应对海洋环境突发事件等方面做了大量的工作。议案中提到的海洋环境监测问题已引起国家海洋局和环境保护部的高度重视,双方已建立海洋环境保护协调合作机制,方法和标准不统一的问题将得到有效解决。议案中提到的罚款标准偏低在环境保护类法律中较为普遍,单纯提高罚款标准和额度不能从根本上制约海洋环境污染压力,需要采取综合执法手段来加以有效遏制。有关行政代履行是否妥当及可行还需要进一步深入研究。

    环境与资源保护委员会同意国家海洋局的意见,建议通过强化法律实施、完善相关配套措施来解决代表议案中提出的提高罚款标准、适当引进行政代履行制度等强制措施等问题。

    17.关于修改草原法的议案1件。周晓光等30名代表提出修改草原法的议案1件(第265号)。议案提出,明确基本草原保护制度,建立草原生态补偿、保护的长效机制,加大草原建设投入力度。

    农业部认为,第九届全国人大常委会2002年12月审议通过了草原法修订案。修订后的草原法实施以来,对保护草原生态环境和资源,维护国家生态安全,推动经济社会全面协调可持续发展发挥了重要作用。议案中所提问题产生原因比较复杂,所提建议在草原法中都有涉及。一是关于明确基本草原保护制度,建立家庭或者联户承包经营。草原法设置了基本草原保护制度,并规定:“基本草原的保护管理办法,由国务院制定”,农业部正在研究起草基本草原保护条例,细化相关规定,争取尽早列入国务院立法计划。家庭或者联户承包经营是2002年草原法修订的重点内容之一,修订后的草原法第十三条已对此做出明确规定。二是关于草原生态补偿制度。草原法规定在草原禁牧、休牧、轮牧区,国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助,征用或使用草原应当缴纳植被恢复费等。目前,国家发展和改革委员会正在牵头起草生态补偿条例,条例中拟明确实施生态环境补偿的基本原则、主要领域、补偿办法,并进一步细化流域、森林、草原等各领域的具体实施办法。此外,为了保障国家生态安全,促进牧区牧业发展和牧民增收,从2011年开始,国务院有关部门将在主要草原牧区省全面建立草原生态保护补助奖励机制。三是关于加大草原建设投入力度。草原法对草原保护工作的方针、各级政府的职责已有明确规定,目前应重点加大各项规定的落实力度。此外,针对非法开垦草原等行为难以追究刑事责任的问题,农业部正在与最高人民法院沟通,争取由最高人民法院做出相关司法解释,明确具体的量刑标准。草原法结构、内容基本完善,符合当前草原保护建设实际。

    环境与资源保护委员会同意农业部的意见,认为议案主要涉及法律实施问题,建议国务院有关部门进一步加大草原法贯彻实施力度,加快完善配套法规的进度,结合草原生态保护补助奖励机制,解决当前议案提出的问题。环境与资源保护委员会将在监督工作中,督促有关部门加强实施草原法的力度。

    18.关于修改可再生能源法的议案1件。燕福龙等45名代表提出修改可再生能源法的议案1件(第312号)。议案建议修改可再生能源法,将建设坚强智能电网纳入国家能源战略和科技发展规划,以国家战略保障坚强智能电网建设顺利推进。

    国家能源局认为,电网建设特别是智能电网建设,是我国可再生能源发电大规模发展并有效融入电网的前提条件。2009年12月第十一届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国可再生能源法》的决定,电网建设是修改决定的重要内容。在可再生能源法第九条中增加了可再生能源开发利用规划内容应当包括“配套电网建设”的规定,在第十四条中增补一款规定“电网企业应当加强电网建设,扩大可再生能源电力配置范围,发展和应用智能电网、储能等技术,完善电网运行管理,提高吸纳可再生能源电力的能力,为可再生能源发电提供上网服务。”2010年政府工作报告中也提出要加强智能电网建设。国务院有关部门已将智能电网纳入有关的能源战略报告和专项规划中,一些地方正在开展智能电网试点工作。

    环境与资源保护委员会同意国家能源局的意见,建议国务院有关部门和电网企业切实落实决定要求,结合议案提出的建议,制定和实施有关智能电网的发展战略和规划,完善有关电网建设的配套规定。

    19.关于制定环境损害赔偿法的议案1件。吕忠梅等30名代表提出关于制定环境损害赔偿法的议案1件(第358号)。议案提出,亟待加强环境污染损害赔偿制度的立法与完善,制定环境损害赔偿法应当科学界定相关概念,合理设计法律结构,建立完善的环境损害赔偿制度体系,包括环境损害赔偿主体、形式、程序制度以及环境损害赔偿与民事损害赔偿的协调制度等等。议案附有完整的法律草案建议稿。

    环境保护部认为,我国现行立法关于环境损害赔偿还缺乏较为系统全面的规定,一些制度还不够完善。关于环境污染损害评估,我国现行法律法规对环境污染损害的范围、评估机制、评估机构等缺少明确具体的规定,目前国务院有关部门正在抓紧研究起草环境污染事故损害数额计算推荐方法等技术规范。关于环境污染责任保险,环境保护部联合保监会于2007年12月印发了《关于开展环境污染责任保险工作的指导意见》,明确提出要在“十一五”期间,初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度。目前已经在大气污染防治法的修订草案送审稿中做出相关规定,同时环境保护部在上海、湖北、湖南、江苏、重庆、大连、宁波、沈阳、昆明和无锡等省市开展了试点工作。关于环境公益诉讼,2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出了“推动环境公益诉讼”的要求。环境保护部与最高人民法院于2010年3月举行座谈会,提出了建立水资源司法保护工作机制的基本设想,由环境监察机构代表国家,对其管辖范围内河流湖泊发生地污染水资源、侵害公共环境利益的污染者提起诉讼,由海事法院实行专门管辖。

    环境与资源保护委员会认为,2009年全国人大常委会制定了侵权责任法,对环境污染责任做了专章规定。环境损害赔偿是一个比较复杂的问题,涉及环境保护的各个单行法,建议国务院有关部门深入开展环境损害赔偿相关研究和论证,抓紧制定完善技术规范,为环境损害赔偿法制建设做好基础性工作,条件成熟时可以由国务院制定条例来解决议案提出的问题。

    

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