最近几年，法工委备案审查工作机构加强了与地方人大常委会备案审查工作机构的联系，通过召开研讨会、向地方发文了解情况、实地调研等方式，对地方人大常委会依法开展规范性文件备案审查工作的情况作了系统了解。

一、基本情况

监督法实施后，各地为贯彻落实监督法有关规范性文件备案审查的规定，普遍开展了规范性文件备案审查工作。主要做法是：

1．制定规范性文件备案审查的相关规定。为了依法开展规范性文件备案审查工作，大多数地方制定了规范性文件备案审查的有关规定，主要有三种方式：一是山东、江苏等地方制定了规范性文件备案审查的专门地方性法规；二是江西、湖北等地方在监督法实施办法中对规范性文件备案审查的范围、机构、程序等有关问题作出规定；三是辽宁、深圳等地方制定了规范性文件备案审查的内部工作文件。

2．设立备案审查工作机构。目前，大多数省级人大常委会在法制工作机构内设立了备案审查工作机构，专门负责规范性文件备案审查工作。少数地方明确由常委会办公厅或者法工委（法制室）承担备案审查工作，还有个别地方正在申报设立备案审查工作机构。

3．采取主动审查与被动审查相结合的方式开展工作。各地主要采取主动审查与被动审查相结合的方式开展审查工作，但各地的侧重点有所不同。如河北、江苏采取主动审查与被动审查并重的方式；辽宁、湖南采取被动审查为主、主动审查为辅的方式；青海还采取提前介入的方式，对拟报送备案的规范性文件提出意见和建议。

4．主要采取沟通协商的方式解决问题。经审查研究认为规范性文件存在问题的，大部分地方采取与制定机关沟通协商的方式，督促制定机关自行修改或者废止，并要求其反馈处理结果。

二、遇到的一些问题

地方人大常委会在开展规范性文件备案审查工作中，也遇到了一些问题，主要是：

（一）   关于规范性文件备案审查的范围

各地普遍反映，现行法律对规范性文件报送备案规定比较原则，哪些规范性文件应当报送地方人大常委会备案不够明确，实践中各地的认识和做法也不尽相同，这是困扰地方开展规范性文件备案审查工作的主要问题。主要有以下几个方面：

1．地方法院、检察院制定的司法解释性质文件是否应纳入备案审查范围。依照我国的立法体制和司法体制，地方“两院”无权对具体应用法律的问题进行解释。但实践中，地方“两院”制定了大量用以指导审判、检察工作并普遍适用的司法解释性质文件。根据目前的实际情况，地方“两院”制定司法解释性质文件是否确有必要，地方人大常委会对地方“两院”制定的司法解释性质文件如何监督，采用专项报告的方式、备案审查的方式还是其他方式进行监督，以及发现这类文件存在问题如何纠正等，需要研究。

2．地方政府批准的部门文件是否应纳入备案审查范围。根据现行法律，政府部门制定的文件，由政府负责监督。但实践中许多政府部门制定的文件，往往是经政府批准或者政府同意发布，是否应报送备案，需要研究。同时，以政府办公厅（室）名义发布的规范性文件，能否认定为政府文件纳入备案范围，也需要研究。

3．党委和政府等国家机关联合发布的规范性文件如何处理。实际工作中，存在党委和政府、党委和司法机关以及党的部门与政府部门、司法机关联合发文的情况，这些文件既是党委的决策，也是政府及其部门或者司法机关的文件。这些文件若有问题如何妥善处理，需要慎重研究。

（二）关于备案审查工作机构设置和人员编制

目前，地方人大常委会在备案审查工作机构设置和人员编制方面，主要面临以下问题：一是缺少专门工作机构和人员。备案审查工作量较大，但一些地方特别是市、县一级至今还缺少专门机构和人员，通常安排现有工作机构的人员兼职搞备案审查，但由于工作人员职数有限且自身任务繁重，兼顾备案审查工作比较困难。二是工作机构力量薄弱，难以开展审查工作。一些地方尽管设立了专门工作机构，配备了人员，但力量比较薄弱，有的地方甚至只有一名工作人员，开展审查工作难度较大。不少地方人大的同志建议全国人大对地方人大备案审查工作机构设置提出统一要求，以利地方开展工作。

（三）关于审查方式

采用什么方式进行审查，地方同志有不同的认识。有的认为，应采用主动审查与被动审查相结合的方式，对公民、组织提出的审查建议依法进行审查；同时，对涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益的重大问题，认真开展主动审查。有的认为，应采用被动审查为主、主动审查为辅的模式。有的建议，应当采用“不告不理”的审查方式。有的认为，强调“被动审查为主、主动审查为辅”，不利于发挥审查机构的工作积极性和主动性。特别是有的市县人大常委会每年备案的文件数量不多，收到的审查建议又较少，如果不积极开展主动审查，可能会出现无事可做的情况。

此外，地方人大在开展规范性文件备案审查工作中还遇到其他一些问题，如审查标准、审查建议的反馈、审查结果的处理，以及不同备案审查机关的工作如何衔接等问题，也需要进一步研究、规范。

三、需要研究解决的问题

地方人大常委会在备案审查工作中遇到的上述问题，在一定程度上影响了规范性文件备案审查工作的进一步开展。为了保证宪法和法律的正确贯彻执行，维护国家的法制统一，有必要结合地方同志的意见和建议，就有关问题进行深入调查研究，提出妥善解决的办法，支持和帮助地方人大常委会依法开展规范性文件备案审查工作。在今后工作中需要研究解决的问题主要有：

1．研究界定规范性文件备案审查的范围。与“两高”和地方人大、政府就规范性文件备案审查的范围问题进行联系、沟通、调查研究，进一步深入研究如何规范和监督地方“两院”制定规范性文件、地方政府批准的部门文件是否应纳入备案审查范围，以及党委和政府等国家机关联合发布的规范性文件如何处理等问题，在充分听取各方面意见的基础上，认真研究界定应当报送备案的规范性文件范围。

2．研究开展审查工作的方式。对报送备案的规范性文件采用什么方式进行审查，关系到如何更好地开展备案审查工作，需要认真研究。从目前的实际情况看，各地普遍采用主动审查与被动审查相结合的方式开展审查工作。但一些地方由于缺少专门工作机构和人员，还有些地方尽管设立了专门机构，但力量比较薄弱，全面开展主动审查工作存在困难。随着地方人大备案审查工作机构的普遍设置，人员力量配备的不断加强，应当考虑重点开展主动审查工作。

3．研究建立审查建议的反馈机制。在开展规范性文件备案审查工作中，如何建立对公民、组织审查建议的反馈机制，需要进一步研究。目前，一些地方已经开展了对审查建议的反馈工作，将审查情况和审查结果反馈给提出建议的当事人，并听取他们的意见。如何积极稳妥地建立行之有效的反馈机制，既增强审查工作的透明度，使审查工作让人民群众满意，又避免媒体对有关问题进行炒作，造成审查工作的被动局面，需要认真研究。

4．研究建立和完善与地方人大备案审查工作机构的工作联系机制。法规备案审查室已经与部分地方人大从事备案审查工作的机构建立了工作联系机制，要进一步研究如何完善这种工作联系机制，了解掌握地方人大开展规范性文件备案审查工作的全面情况。要认真研究和总结召开备案审查工作研讨会、组织备案审查业务培训班的成功经验，多渠道搭建备案审查信息交流平台，促进全国人大与地方人大以及地方人大之间的信息共享和经验交流。